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“土地财政”转型决定改革成败

2013年05月21日 08:32 来源: 上海商报 【字体:

  在中国诸多改革领域中有一大难题,那就是与“土地财政”相关的一系列改革的破题。

  中国“土地财政”绕不开体制的成因。回顾中国改革开放30年多来的财政体制变迁,其实质就是处理中央政府与地方政府之间,以及地方各级政府间财政分配关系,核心问题是明确各级政府之间支出责任、收入划分以及转移支付制度等。中国“一级政府、一级事权、一级财权”的框架设计势必驱动各级政府以本级财政利益最大化为目标,但“财政收支倒挂”所导致的地方政府财力不足,就让地方政府不得不“借地生财”,造成其对“土地财政”的依赖。然而随着地方财政收入逐步告别两位数增长时代,特别是土地出让收入大幅减少,以及城镇化进程加速带来的社会民生刚性支出的增加,地方政府负债压力大幅上升,债务不可持续是摆在中国经济面前的最大挑战。

  一方面,地方政府的债务风险不断攀升。金融危机以来的大规模财政刺激计划,以及信贷宽松相应推升了中国政府部门特别是地方政府的债务杠杆率。国家审计署2011年审计结果显示,截至2010年底,地方政府性债务余额达107174.91亿元,其中政府负有偿还责任的67109.51亿元,而地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额达25473.51亿元。

  另一方面,近两年来,随着中央一系列房地产调控政策的“落地”以及土地拆迁成本的大幅上升,土地出让收入不断减少导致与土地相关的地方财政收入持续下降。

  “土地财政”盛宴即将结束,未来到底何去何从关系重大。首先,“土地财政”应逐步摆脱土地所有权的制度束缚,未来应逐步剥离地方政府的土地经营管理职能,探索由国有土地资产管理公司代表政府经营,政府退出土地经营而做好土地微观规划管制与土地市场的宏观调控。

  此外,必须推动以分税制改革为基础的财税体制改革,逐步建立以物业税为主体税种,以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种,以企业所得税为共享税种的地方税体系,健全中央和地方的财权与事权相匹配的转移支付制度,促进地方政府寻找替代财源,真正建立具有财政预算约束的地方举债融资机制和透明的债务管理框架。

  与此同时,要构建土地受让金管理和储备制度,完善资金使用和全口径预算审查机制。在这方面,全国人大以及国家审计署必须发挥作用,加大审查、监督和执法力度。由此可见,由于中央和地方关系的调整势必涉及深层次利益重新分配,以及包括财税、金融、土地等一系列重大改革,“土地财政”转型乃至最后退出历史舞台势必阻力重重。

  经济学博士后,国家信息中心预测部世界经济研究室副主任

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