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行政审批制度改革的根本点在于转变政府职能

2013年05月15日 00:32 来源: 中国经济时报 【字体:

  5月13日,国务院召开电视电话会议就机构职能转变工作进行再动员、再部署,以确保职能转变各项任务落到实处。李克强总理再次强调,行政审批制度改革是转变政府职能的突破口,要以简政放权稳增长,以简政放权推转型,以简政放权促就业。把该放的权力放到位,既有利当前,也惠及长远,堪称释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。

  在今年两会闭幕后的记者新闻发布会上,新任总理李克强谈到机构改革时强调,这次国务院机构改革方案的核心是转变政府职能。必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能,以切实厘清和理顺政府与市场、社会之间的关系,要“把错装在政府身上的手换成市场的手”。就此他提出目标,现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项,本届政府下决心要再削减1/3以上。

  其实,我国行政审批制度改革自从上世纪90年代就开始推进,应当说是且行且进,认识上也不断深化,并取得了一定成效和经验。

  近十多年来,每一届政府更是将“削减和调整行政审批项目、规范政府审批行为、实行阳光审批”作为推进行政审批制度改革,转变政府职能的一项重要抓手。不过,在具体运行中,企业和社会仍然感到行政审批事项还是很多,政府职能转变力度尚不够。其关键问题是,行政审批部门和市场运行主体在由审批权力引致的利益分配格局中存在不均衡,由此会不断产生新的矛盾和新的障碍,根本上说,还是政府管理体系没有完全适应市场经济体制发展的要求。用总理的话讲,就是“触动利益有时比触动灵魂更难”。

  因此,新一届政府下了“壮士断腕的决心”,表示“这是削权,是自我革命”,要“言出必行,说到做到,决不明放暗不放,避重就轻,更不能搞变相游戏”。

  那么,如何满足这个“发展的需要,人民的愿望”呢?就是要在新的社会经济发展形势下,我们应当把握改革行政审批制度的实质和新时期改革的特点,切实做好加快行政审批制度改革背后的“政府职能转变”和“推进依法行政”这两件大事。

  把握行政审批制度的内涵和基本范畴

  表面上看,行政审批是一种行政执法行为,背后却体现着一种经济契约关系和法律规范关系。

  从概念上说,行政审批是行政审核和行政批准的合称。一般而言,行政审核又称行政认可,行政批准又称行政许可。在具体表现形式上,它是指行政机关(包括有行政审批权的其他组织)依据法律规定的条件,作为实际执法部门对自然人、法人或者其他组织提出的申请,经过依法审查,采取审批、核准、认可、特许、登记以及发放证照等方式,准予其从事特定活动、认可其资格资质、并确认特定民事关系或者特定权利能力和行为能力的行为。

  表面上看,行政审批是一种行政执法行为,背后却体现着一种经济契约关系和法律规范关系。

  为什么要有行政审批并形成这样一种制度呢?

  从行政学角度讲,行政审批及其制度是政府对社会公共事务规范、管理与服务的一种重要方式,是国家干预、调控和管理社会经济事务和维护社会安全的一种有效的权力手段,也体现出政府的一种权力配置。

  从经济学意义上讲,因为市场信息的不对称性和外部性的存在,政府需要通过审核批准社会经济事务行为主体的特定行为,界定市场准入、维护公正交易、规范市场秩序、框定社会规则和保证公共安全。

  从法律意义上讲,它也要体现政府行政行为的合法性,树立政府权威,保持国家行为的公信力,并通过限制不利于公共利益的行为,防止公民和法人对权利和自由的滥用,也得以保护公民、法人和其他社会组织的合法权益。

  还有就是核准,行政机关对关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用,以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫行为,按照技术标准、经济技术规范,对申请人是否具备特定标准、规范进行判断,予以核定和批准的行为,等等。

  历史地看,在市场经济国家、计划经济国家和转型经济国家,都存在行政审批行为,这也成为政府行政权力配置和进行公共管理的比较普遍的开展方式。可以说,任何一个有效的政府都存在必要的行政审批制度,它在政府管理行为中发挥了不可替代的作用,为世界各国普遍重视和采用。

  行政审批制度为什么要改革

  通过推进行政审批制度改革,可以厘清政府、市场和社会的关系,同时,可以规范政府行为,转变政府职能,建设高效、廉洁、法治、责任和服务型政府,以顺应市场经济发展、全球化发展和开放型社会发展的时代要求。

  行政审批制度改革在东西方不同制度体系的国家都经历了一个探索和发展过程。

  在西方市场经济国家,行政审批制度改革与政府管制或称为政府规制紧密联系在一起,始终体现着自由经济主义和政府干预经济两种力量的角逐。随着政府管制策略在不同时期的改变,政府也相应对其进行着改革。

  比如最具代表性的美国,政府规制从19世纪末就开始,当时主要面向铁路、电力、煤气、电话等具有自然垄断性质的行业以及公共服务,以及能源生产与分配、银行和金融活动等关键部门,目的是防止产业的恶性竞争和资源浪费,弥补市场经济失灵的缺陷。后来随着政府对经济干预活动的加大,政府规制也出现过一个阶段的膨胀,规制范围触及社会生活各个领域,结果严重束缚了企业和个人自由活动,扭曲了市场的竞争机制,也助长了公共权力的腐败。所以在上世纪70年代到80年代,美国政府开始了以放松管制为目标的行政审批制度改革运动,在许多管制领域引入市场机制,以下放政府权力为途径,以市场为导向,放开了大多数竞争性行业的经济性规制,行政审批项目也得到大幅度削减。特别是上世纪80年代西方国家普遍开展新公共管理运动,政府的规制权力一方面下放市场,一方面向商业、行业协会等中介组织转移,比较成功地实现了政府审批与市场、与社会的良性互动,政府行政成本得到锐减,企业和社会发展活力得以提升。

  再如日本这样一个具有东方国度政府色彩比较浓厚的国家,在二战后大力推进市场经济体制,政府规制和行政审批也都集中在“市场失灵”领域,适应市场经济运行规律,更多地运用法律、规制和政策对市场进行间接管理,同时也注重发挥中介机构的作用,通过发挥市场和社会作用,将由政府主导的经济结构向社会和个人主导的社会经济结构转变,既提高了行政效能,也激发了社会活力。

  我国行政审批制度起源于计划经济体制,当时的一切资源分配权力高度集中在政府手中,这在特定的社会经济发展阶段起到了重要作用。

  改革开放以后,政府、社会和市场的关系不断做出调整,以充分解放生产力并进而改变生产关系,推进政府管理方式的改革。特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,随着我国资源配置方式逐渐从计划配置向市场配置转化,政府直接支配社会资源的行政管理模式逐渐转变,计划经济时期形成的审批制度在很大程度上失去了生存的土壤,既有审批制度的种种弊端日益显现,越来越不适应市场经济发展的需要,甚至成为制约市场经济发展的一个制度瓶颈,改革行政审批制度就成为规范政府、市场和社会关系的一个重要着力点和创新政府管理方式的必然。

  通过推进行政审批制度改革,可以厘清政府、市场和社会的关系,同时,可以规范政府行为,转变政府职能,建设高效、廉洁、法治、责任和服务型政府,以顺应市场经济发展、全球化发展和开放型社会发展的时代要求。

  进入新的世纪以来,围绕深化行政体制改革、切实转变政府职能、推进政府依法行政的目标,从2001年国务院成立行政审批制度改革领导小组之后,这十多年,每届政府都是将减少和规范行政审批作为行政管理体制改革的重要措施。从中央到地方各级政府,按照党的十六大提出的“完善政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能,减少和规范行政审批”和“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的精神,以及期间几次国务院常务会议关于清理取消和调整行政审批项目的要求,不断推进各级行政审批制度改革。

  据有关资料统计,近十年来,国务院部门经过5次清理,共取消和调整行政审批事项2183项,占原有总数的60.6%;各省、自治区、直辖市本级共取消和调整行政审批事项36986项,占原有总数的68.2%。市场在资源配置中的基础性作用和各级政府及其工作人员依法行政的意识明显增强,法治国家建设迈出重要步伐。行政审批制度改革已经成为转变政府职能、推进社会进步的重要突破口。

  需要强调的是,2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,要求各级政府严格按照法定权限和程序行使职权、履行职能,明确提出建设法治政府的目标。同年7月国务院提请全国人大常委会审议通过的《行政许可法》实施,标志着我国行政审批制度改革和行政审批工作走上法制化、规范化、科学化的轨道。这也为进一步推进行政审批制度改革,完善适应市场经济发展要求的行政审批制度,为政府依法行政提供了法律保障。

  我国行政审批制度改革的方向和路径

  根本上的改革是要切实转变政府职能,让政府回归其在成熟的市场经济体制中的本来位置,同时,让政府的一切行政行为都要在法治的轨道上运行。

  我们必须清醒地认识到,十多年来的行政审批制度改革虽然取得了一定成效,但这项改革其实是一项艰巨的系统工程,涉及政治、经济、法律、文化的方方面面。

  尤其是我国市场经济发育还不够完善,市场主体权利意识和公民参与社会管理的意识尚不够强,几千年积淀的“官本位”、“人治社会”和特权思想,尚未建成完善的“以权力制约权力”的政府权力运行体系,均造成行政审批制度改革乃至整个行政管理体制改革还主要是由内而外,由上而下,主要靠政府的行政权威和法律引入来推动,再加上近年来由于利益格局的多层化、核心利益的冲突化、权力寻租的普遍化,行政审批改革更多地体现在项目的增增减减,重量不重质,重表不重里。

  虽然我国已连续6次大幅减少和调整行政审批项目,但截至目前,全国意义上仍有约1.8万项需要行政审批的项目,其数量之多在市场经济国家中极为罕见,以此而言,仍需加大力度,更大幅度地减少和调整行政审批项目。根本上的改革还是要切实转变政府职能,让政府回归其在成熟的市场经济体制中的本来位置,同时,让政府的一切行政行为都要在法治的轨道上运行。

  党的十八大报告指出,要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

  深化行政审批制度改革的核心是推动政府职能转变,推动法治政府建设取得实质性进展。

  按照这个目标,改革的方向就是简政放权,减少政府对经济社会事务的直接干预领域和范围,政府通过放松规制向市场和社会让渡空间,形成国家与社会、政府与市场、公权与私权之间边界清晰合理、分工合作有度的社会关系新格局,从而让市场的归市场,社会的归社会,让政府真正回归到承担责任、提供服务的权利本位。当然,改革不仅要取消和下放权力,还要创新和改善政府管理,管住、管好该管的事。放和管两者齐头并进。从而把该放的权力放掉,把该管的事务管好,激发市场主体创造活力,增强经济发展内生动力,把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

  改革的路径是,不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批,要予以取消;可以用市场机制代替的行政审批,通过市场机制运作;对于需要保留的行政审批,建立健全监督约束机制,做到审批程序严密、审批程序减少、审批效率明显提高,审批责任追究制得到严格执行。

  从改革的效率维度上看,行政审批制度改革必须吸纳广泛的公众参与,将行政审批项目公之于众,避免公权力自说自话,从与公众的良性互动中,吸纳足够的智慧,帮助管理者作出合乎公共利益增进的政策选择。

  从改革的纵深维度上看,必须积极推进行政审批的法制化、规范化建设,规范政府执行程序,加强政府行政监督,突出政府行政服务。行政审批项目的设立、调整,必须在法治框架之内进行,在注重实体正义的同时,重视程序正义,保障“正义以看得见的方式实现”。

  行政审批制度改革是一场深层次的观念和体制变革。有行政专家指出,行政审批制度改革也是刺破行政管理体制改革僵局的利刃。这样一把改革的利刃面向的是政府权力,总理说要有“壮士断腕的决心”,其实就是政府需要有“革自己的命”的决心、智慧和勇气。

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