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曾智华:改变官员考核机制 防止城镇化变异

2013年05月09日 08:20 来源: 时代周报 【字体:

  2012年底,李克强在会见来访的世界银行新任行长金镛时,表达了希望与世行合作开展中国的城镇化研究项目的意愿。今年2月,金镛行长在世界经济论坛上透露,世行与中国政府的合作已经开始,并表示中国是世行在城镇化领域最重要的合作伙伴之一,愿意与中国共同打造绿色城市。近日,世界银行高级经济学家曾智华作为该项目的专家组成员在国内进行调研,就中国城镇化的系列问题接受本报记者专访。

  时代周报:世界银行与中国政府合作开展的城镇化研究,引发国内外普遍关注,目前进展如何?世行作为独立第三方,如何评价中国近年的城镇化进程?

  曾智华:中国城镇化研究是目前世行的重点项目之一,是与国务院发展研究中心一起合作。项目总共有8个课题组,内容涵盖城市化与经济发展,空间发展与城市规划,包容性的城市化与城乡一体化,金融政策,食品安全,绿色城市等等。这项研究刚刚开始,需要一年多的时间才能完成,因为要做大量的调研,最终报告要到明年初才能出炉。因此现在说“世行评价”还为时尚早,我只能说自己个人的看法。

  中国的城镇化速度非常快,改革开放之初,城镇人口不到20%,现在已经达到了52%,城市面貌日新月异,基础设施极大改善,包括公共交通,地铁、城铁、高铁、高速公路把城市连接起来,城市距离大大缩短,城市功能也在不断健全。但另一方面,在发展过程中也出现很多问题和挑战,包括环境污染、交通拥堵、水电供应紧张,以及因为征地拆迁引发的一些矛盾冲突,这些都是必须正视的问题。

  时代周报:与世界其他国家相比,中国的城市化进程有何特殊性?

  曾智华:与发达国家相比,中国的城镇化起步较晚,大规模城镇化是在改革开放之后,这样第一。第二是地区之间发展不平衡,中国城镇化是从东部沿海开始,中西部人口流动到沿海城市学习工作,地区性差异大,不过这也是大国很难避免的。美国的城镇化过程同样如此,先发展东部沿海,再西进。第三,城乡发展不平衡,城市发展较快,而农村经济跟不上,即所谓的“城市像欧洲,农村像非洲”。而在西方发达国家,城乡差别并不明显,人们生活在乡村和生活在城市,在生活质量上不会有太大差别。第四,是中国的城市人口规模大,大城市的数量在全世界都是数一数二的,一些名不见经传的小城镇的人口,可能就抵得上国外的一个市。这就注定了中国的城市化必然是一个艰巨的任务。

  此外,与发展中国家相比,中国在城镇化过程中,基本避免了贫民窟现象,中国的城镇化是伴随着经济发展而来的,经济发展带来人口的集聚。而在很多发展中国家,经济发展程度远远不够,但城市已经有大量的人口集聚,结果是很多人没有就业机会,逐渐导致了贫民窟现象。

  时代周报:你刚才提到的52%的城镇化率,是按常住人口统计的,但按照户籍人口统计,我国的城镇化率还只有36%,也就是说有16%的人口是“伪城市化”,户籍制度及其所附带的社会福利保障,成为横亘在城乡之间的一道坎,如何才能迈过这道坎?这方面是否有国际经验可资借鉴?

  曾智华:户籍制度改革的确是一个很棘手的问题,它阻碍了城市新增移民成为真正的“城里人”。目前,中国政府一方面在努力淡化户籍的附带价值,在教育、医疗等方面进行改革,比如农民工子弟就学问题等,缩小外地人跟本地人之间的社保差距。但另一方面,一些控制经济的行政手段,又在强化户籍的价值,比如限购、限贷政策,买车、买房要本市户口等,这实际上是限制了城市的包容性增长。

  取消户籍制度是必然趋势,但要在短期内完成是不现实的,那样做势必会对城市造成巨大压力和冲击,中国的大规模农村人口注定了其户籍改革是一个渐进的过程。在这方面,并没有太多成熟的国际经验可以借鉴,原因就是中国的人口实在太多,没有国家可以与之相媲。唯一与中国的人口规模相近的是印度,但印度的城市贫民窟问题严重,贫富差距非常大,其模式也不足以借鉴。

  要解决中国的户籍问题,需要从两方面着手,一方面是弱化户籍的功能,减少户籍的附着价值,比如解决异地高考的问题;另一方面是努力缩小城乡差距和地区差距,让农村人可以就近就业。如果在当地就可以获得可观的收入,教育、医疗、养老等社会保障条件都能跟得上,那么也就没有必要再背井离乡跑到东部的大城市了。这是最好的方式,不仅可以减轻大城市的人口压力,而且能带动中西部地区的发展。

  现在沿海地区劳动力和生活成本高,很多企业和劳动力都不愿意待在那里了,而另一方面内地的就业机会也在慢慢多起来,因为很多产业已经逐渐转移过去,比如像四川、重庆等地方。很多内地大学生和技工都选择在家乡就业和生活,因为其实际工资和沿海差不多,而且离家乡和亲人比较近。这一趋势可以帮助把中小城市建设得更好,减少地区差别,从而为户籍制度的最终取消创造条件。在发达国家,城乡之间的流动是均衡的,可以双向流动。当然,中国要达到这一步,还需要很长的路要走。

  时代周报:当“城镇化”上升为国家级战略,地方政府的强征强拆似乎有了更坚实的政策支撑,城镇化很容易异化为房地产化和造城运动,我们应该如何防止这种变异?

  曾智华:首先,地方官员应该明确,城镇化并不是要把农村都变成城市,而是要遵循客观规律,根据当地的风土人情、历史文化、自然禀赋等进行合理定位,尽量保留原有风貌。我们所希望看到的城市,并不是都要高楼林立,东施效颦,这样城市就没有特点了,会感觉走到哪个城市都差不多。

  城镇化应该遵循一些基本原则,比如要保护地方文化,要环保、低碳、宜居和“以人为本”,不管对一个城市如何定位,不管是否大拆大建,都不能违背这些原则。如果违背了,那就会出问题,应当重新评判。如果遵循了这些原则,既发展了经济,也把社会服务、环境保护、文化保护做得很好,对百姓的征收和拆迁补偿到位,那么这就是好的城市化方案,是可持续的,而不只是短期行为。当然这就需要对官员的考核机制做出很大的改变。

  时代周报:目前GDP挂帅的考核机制的确存在很多问题,但它也是地方竞争的重要动力,张五常甚至认为县域竞争是“中国奇迹”的根本动力,我们也曾经提过“绿色GDP”的概念,但最终因难以量化而失败,这个问题如何解决?

  曾智华:GDP挂帅的确对地方政府有激励作用,对经济的发展起了很大推动作用,但也容易导致短期行为,大拆大建、搞形象工程、环评走过场都与之有关。改变考核机制要有通盘考虑,很多指标要加进去,一些指标的权重要增加,比如社会指标和环境指标,社会指标包括医疗、教育、贫富差距,环境指标则包括能源消耗、空气和水的质量等。

  其实这些东西并不难量化,比如医疗方面可以统计享受医保的人数、保障水平,教育方面可以统计学龄人口的就学率、毕业率及教师/学生的比例等,贫富差距可以用基尼系数衡量,空气质量可以测PM2.5,水的质量也有相应指标等,这些都是可以量化的,而且有成型的指标。可见,要建立更完善的考核体系并不难,难的是实施,而关键是观念要转变,其次是数据监测要客观,否则这些指标都没有意义。

  中国经济发展到现在,速度可以适当放缓,“十二五”规划把GDP增速目标定为7%,这是对的,我们不能超出发展潜力来搞经济,那样不可持续,欲速则不达。中国的城镇化需要更加注重机制的建立和正确界定政府和市场的功能,而不只是建楼、修桥。

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