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完善政府投资机制迫在眉睫

2013年04月26日 02:03 来源: 21世纪经济报道 【字体:

  最近,23个省市自治区公布的GDP同比增幅,均高于全国经济增速7.7%的总水平。另一方面,最近国资改革也开始启动,国资部门强调保增长是政治任务。

  增长的质量依然是大家最关心的。无疑,如果要转型,那么经济增长就不能完全依靠地方政府与国企投资拉动。因此,投融资体制改革已成为重中之重。随着新型城镇化带来巨大的投资需求,需要避免重蹈过去政府投资中存在的矛盾。

  首先,应该尽快完善中长期投融资的法律制度体系。短期内应该由国务院尽快出台《地方政府投融资体制改革指导意见》。在中长期内,为了促进投融资体制规范发展,还应由全国人大或人大常委会统一立法,如推动出台《城市公共基础设施建设管理法》、《政府投资法》、《政府性企业法》等。此外,为了充分利用民间资本,还要创造有利于鼓励投资的政策法律环境。除了争取在法律层面进一步提升现有的各项促进民间投资的政策,还需注重保障公共投资项目民营化过程的法律建设。如英国在上世纪中后期的此过程中推出了《电信法》、《煤气法》、《自来水法》、《电力法》等,以使民营化具有法律依据和实施程序。

  再者,要处理好中央与地方的财政关系、地方政府事权与财力的关系。全国人大正在研究《预算法修正案》,其中一个重要内容就是构造独立的地方国有资本预算,充分体现地方政府的投融资活动,从而促使相关责任明确、风险可控。为了保障国有资本预算和地方政府投融资的合理性,应该受到地方人大和公众的多方监督和约束。

  现有地方政府投资行为主要包括:公益性项目的财政直接投资;用财政资金投资设立各类国有企业(或控股公司);通过国有企业(即融资平台)进行投融资;以财税土地等优惠政策来招商引资。长远来看,政府的公共投资权限需进一步明确和收缩,按照从投资性财政到公共服务型财政的转换思路,主要应集中于公益性财政投资和投资政策环境建设两方面,而减少设立和运用国有企业平台的投融资活动。与此同时,在现有各地制定的经济规划中,尽量减少区域投融资规划的适用范围,仅围绕政府应有的公共投资责任,设定投融资的目标与指标,避免过分干预市场化投融资行为。

  对于市场化投资来说,目前投资项目的审批制度过多且不够规范。当然,还需要彻底改变地方官员政绩与GDP和投融资联系紧密的状况,并强调在人事制度上与公共投资的挂钩重点,转到公共投资的质量和风险控制上来,并且建立官员任期内外的责任追究机制。

  最后,构建政府公共投资管理与评价体系也不可缺少。现有各地方政府的公共投资行为中,存在大量非理性行为,盲目投资、重复投资、低效投资屡见不鲜。应该改革政府投资决策机制,要真正落实专家评审的有效机制,并且使得重大项目必须通过同级人大的审议,而且需要在地方以听证会的形式广泛听取民意。另一方面,需要尽快建立一套评估考核投资效果的指标体系和制度,并且和政府的支出绩效评价改革结合起来。

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