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中国应设“发展财政部”

2013年04月24日 01:44 来源: 第一财经日报 【字体:

  中国经济改革的一个重要前提条件是政府体制改革,这已经成为政府和市场的统一认识。本文将主要讨论发改委和财政部的整合问题。虽然短期看来不会有变化,但如果看今后5~10年,这个改革还是很有必要推进的。

  根据2008年《国务院关于机构设置的通知》的界定,发改委更多的是从国民经济和社会发展战略等更宏观的角度,拟定重大经济发展和结构调整的目标及政策。而财政部最主要的职能包括拟定财税发展战略、规划以及组织实施,并承担中央各项财政收支管理的责任。简单来讲,财政部负责的是通过基础财税与预算体系的设计,以达到规范财政纪律、调节财政收支并平衡经济运行的目的。从二者的职责划分来看,发改委重计划,财政部重执行。

  然而仔细观察可以发现,发改委作为一个宏观战略调控部门,却被赋予了部分微观管理事务和具体审批的权力。根据规定,发改委承担着重大建设项目布局的责任,涉及中央政府投资和重大建设的项目都要经过发改委的审批,此外,大额用汇投资也需过发改委这道坎。

  以2012年下半年为例,据笔者的粗略统计,下半年国家发改委审核通过的项目数超过500个,其中9月份当月就通过147个项目,平均每月审批超过80个项目。

  此外,发改委批复项目的节奏差别也很大,譬如经历了去年9月和10月的高峰,11月发改委仅批复17个项目。然而,似乎正是发改委的“积极作为”使得市场对基建投资等领域重燃信心,各地官员亦奔走寻求项目上马,固定资产投资增速和宏观经济在去年四季度见底回升。

  如此看来,发改委的审批速度可以调控短期宏观经济运行之势,而财政部并没有多少手段。背后隐藏的则是中国预算体系执行上的不协调。发改委坐拥固定资产投资总规模的控制权以及重大项目的审批权,但却没有足够的财权。政府的财源走的是预算通道,财权掌握在财政部(拟定预算计划)和人大(审议并通过预算计划)手里。这就出现了两个问题:

  其一,每年预算的制定与发改委的“灵活”调控计划能否匹配。对于这点,很难给出明确的回答,原因在于中国预算体系的透明度仍然较低。根据IBP(International Budget Partnership)的调查数据,2012年中国在100个受调查国中预算透明度排名第86位,且排名连续三年下滑。

  其二,发改委能够批复项目却难以匹配项目资金。如果发改委拟定并批复的固定资产投资规模与预算支出出现矛盾,势必会出现政府从预算外的渠道融资。

  以2012年发改委批复的20个城市轨道交通建设规划为例。总投资达到6782亿元,而地方政府财政出资的资本金仅占2690亿元,平均占比36%,最低的城市政府资本金出资仅25%,刚好触及国务院对于城轨建设的最低资本金要求,其余资金都来自银行贷款。然而鉴于项目背后的国家信誉担保,地方政府有冲动去拿项目,银行也乐意去贷款,无形中加剧了地方政府的债务风险。

  笔者认为引起这些问题的一个关键是“财政部+发改委+职能部门”的三元矛盾,具体来讲,就是财权、事权和审批权的不统一。

  事权与审批权的不统一尚在其次,财政部作为财权的拥有者,在政府支出方面的控制力却非常有限。一方面,资金到位了发改委可能不批或者批复缓慢。广州市政协委员曹志伟在“两会”期间就展示了一个广州投资项目的审批流程图,一个投资从立项到审批,整个流程需要经历20个委、办、局,53个处、室、中心、站,100个审批环节,盖108个章,全程需要799个审批工作日。在中国现行的预算体系下,这使得财政资金的划拨与支出项目严重脱节,导致资金利用效率不高甚至是挪用。

  另一方面,发改委批复的项目却可能没有足够的预算资金支持,倒逼财政支出。部分地方政府在财政资金遇到瓶颈时往往诉诸融资平台或是以企业为平台举借资金,致使隐性债务负担加重且难以监控其风险。

  前财政部长谢旭人也表示,2013年财政部门将进一步强化地方政府性债务管理,坚决制止地方各级政府所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司违法违规融资或担保行为。此外,将尽快建立债权债务人对账机制,及时全面掌握以企业为平台举借的政府性债务。然而,如果不将发改委的项目审批权收拢并与财政收支加以整合,仅仅限制地方政府举债的面上做法,只会导致更多变相融资的发生。

  无论转移支付制度如何完善、规模和比例如何提高,财政部改革的抓手也仅仅是财力的分配,事权分配的很大一部分实际权力却在发改委手上。在这样的约束下改革财税体系着实困难,笔者认为中国的财政部迫切需要扩大其职权范围。

  成熟发达国家的财政部往往具有相当大的权责,譬如美国财政部的主要职责不仅包括制定和拟定国内、国际金融、经济和税收政策,参与制定广泛的财政政策、管理国家债务,还管辖着海关总署,酒、烟和火器局,美国财政部长在内阁官员中居第二位,也是国际货币基金组织、世界银行、美洲国家开发银行、亚洲国家开发银行的美方首脑。同样,日本的财务省与财务厅体系也囊括广泛的权责。

  相较而言,中国包括国民经济发展规划、经济结构调整、价格政策乃至参与制定财政政策的职权都被归入发改委,且历次改制均是在加强其权力。反观财政部在1949年以来未曾经历任何改制,这也就意味着新中国成立乃至改革开放后出现的各类经济、金融的新问题,都未放在财政部的框架内予以调整和解决。

  因此笔者认为,鉴于发改委与财政部的权责严重失衡,经济改革迫切需要从这两个宏观调控部门着手,合并这两大部门,成立一个超级财政部,或叫“发展财政部”(发财部);同时分离出如国内众多学者提议的改革委员会,专司中长期经济社会发展规划,以研究和规划制定工作。

  如此,有两大好处。首先,一方面可以强化财政的职权,将发改委对重大项目的审批权以及社会固定资产投资规模的控制权并入“发财部”,并将国资委的部分财权并入,提高“发财部”对国有资本预算收入的控制力,使财权、审批权和支出权统一。在权责统一的基础上,再去考虑预算乃至整个财政体系的改革问题。

  另一方面,改革委员会可以比较洒脱地进行部门职能和利益的协调,制定中长期经济社会发展规划。各个行业规划权则可以分散至工信部等具体职能部委,改革委仅负责统筹兼顾;财政政策及货币和价格政策的制定和实施权可以由“发财部”和央行负责。

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