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杨国英:户籍制度改革是城镇化核心命题

2013年04月18日 07:18 来源: 时代周报 【字体:

  在城镇化大幕已启之下,重提户籍制度改革,显然充满了切实破冰的意味—据《辽宁日报》4月15日报道,在4月底召开全国城镇化工作会议之前,我国城镇化背景下的户改思路已初见路径。国家发改委副主任徐宪平日前对此阐述为,“按照分类推进的基本原则,政府有望全面放开小城镇落户限制,有序放开中小城镇落户限制”。

  毫无疑问,在户籍制度改革倡导多年未果、且2011年初国务院即发布《推进户籍管理制度改革》亦无实质进展之下,此番借力“城镇化”破解户籍制度改革之困,确实是一个务实可行的选择。众所周之,我国户籍制度改革历年难以推进的根源在于,一是经济发展水平尚难完全吸附众多农业人口,二是财经状况尚难完全满足户改所需福利支出。而城镇化似可破解户籍制度改革之两难—城镇化通过经济要素资源的集聚,可以更多地吸纳农业人口,城镇化通过巨额的土地价差(由集体土地转为国有土地)以及地方本级财政收入的相对增加,可以更多地满足户改后的福利支出。

  但是,随之而来的问题是,下一步,究竟是以城镇化为主,户籍制度改革仅是配合推进城镇化?还是以户籍制度改革为主,城镇化配合户籍制度改革而存在?抑或两者之间不分主次,平行发展?

  如果厘不清两者之间的主次关系,那么,本轮以城镇化为背景的户籍制度改革,不仅难以真正落实,其在实施过程中,更可能会引发诸多负作用。

  假如,本轮即将启动的户籍制度改革,仅是为了配合推进城镇化。那么,可想而知,在这种逻辑主导下的户籍制度改革,不仅很难全面、亦很难彻底,而且,仅为配合城镇化而启动的户籍制度改革,其结果极可能会导致,过多地考虑城镇化所需的土地征用,而较少地考虑户改后长线的福利安排。

  这种担心并非多虑,在过去10年大规模城市化的进程中,城郊农民“被市民化”的现象已经屡见不鲜:在给予城郊农民城市户口以及少量的征地补偿费之后,其养老、医疗、教育等福利并未同步推出或短期推出后又戛然而止。而因当地产业结构以及就业培训的缺失,更普遍造成城郊农民“被市民化”后,为谋生计不得不再度切换为“农民工”外出打工。

  必须明确,本轮以城镇化为背景的户籍制度改革,应以户籍制度改革为主,城镇化仅是系统推进户籍制度改革的有利条件而已。

  户籍制度改革作为事关公平正义的改革,不仅体现新一轮深化改革的合理性,更是城镇化有效推进的必要前提。在度过以“包产到户”为特征的改革开放早期之后,其后的经济改革,很大程度上已经形成农村居民“补贴”城市居民的改革惯性—对工业品价格的相对放开、对农产品(000061)价格的相对限制、农地征用后巨大的价差空间,这些都构成了对农村居民显见的不公。

  更何况,在涉及养老、医疗、教育等公共服务,农村居民所能享受到的福利,更是不可与城市居民同日而语。而追究其公平缺失的根源,根本就在于户籍管理制度为基础所导致的城乡二元结构。

  我国新型城镇化的特征之一,就是在政策资源的引导下,通过人、财、物等要素自由流动所形成的城镇化,而“人”更是其唯一的核心。那么,如果缺乏户籍制度的根本改革,作为核心要素的“人”不能自由流动、或缺乏保证自由流动的公平福利,更好的人力资源显然难以留在或流向城镇—这样的城镇化,充其量仅是计划思维下的城镇化,而不是市场思维下的城镇化,不仅难以对经济增长起到长线的拉动作用,更可能在地方政府政绩思维的刺激下,成为一个个类似于鄂尔多斯(600295)“鬼城”式的城镇化。

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