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后SARS十年公共卫生建设之上海样本调查

2013年04月11日 04:58 来源: 21世纪经济报道 【字体:

本报记者 李芃 上海报道

  自3月31日人感染禽流感病例首次被报告之后,伴随着接二连三的散发病例被有关部门公布,复旦大学附属儿科医院终于确认了一条令人欣慰的消息:上海被感染的4岁男童已经康复,情况良好。

  “这是我们主动监测到的第一例人感染病例”,上海市疾控中心的人士4月9日告知本报,相对严密的监测体系和流行病学现场措施,使得该病例发现早,不仅及时治愈,也未造成任何不良影响。

  这是十年前SARS疫情留下的珍贵遗产:公共卫生得到前所未有的重视;《传染病防治法》、《国境卫生疫法》和《动物防疫法》等相关法律先后被修订;随着投入的加大,监测预警和应急网络实验室检测能力也迅速跟上,并在之后的禽流感防控中发挥了威力。

  然而在SARS渐行渐远之后,大公共卫生观念仍然更多停留在口头上,公共卫生应急体系仍由卫生行政部门包揽,医疗、预防资源不能整合的状况也依然存在,健康教育和全民健康素质的提高,也仍未被列入重要议事日程。

  正如公共卫生专家、已故的北京协和医学院公共卫生学院院长黄建始生前撰文指出的问题,或将继续成为公共卫生工作努力的方向。

  而上海作为中国最大的城市,在公共卫生改革领域的路径恰是全国的缩影。

  地位擢升

  2003年的SARS,使包括上海在内中国第一次感受到公共卫生事件对社会的冲击。危机过后,应急管理能力成为政府管理体系中首先被整修的一块“短板”。

  此后,无论是中央政府还是地方政府都加大了对卫生应急工作的支持,直接负责公共卫生的疾控体系无论在机构建设、设备配置,还是人员配备上,都有了质的飞跃。

  上海也不例外,“我们中心整个2号楼在SARS期间开始建设、危机过后投用”,上海市疾控中心人士告诉本报,随着政府投入逐年增加,这幢楼里囊括了许多重要的病原微生物和理化等实验室,其检测设备已达到国内先进水平。

  而与上海邻近的东部沿海地区某500万人口的地级市,卫生局疾控处的人士向记者证实,SARS以前当地每年向疾控中心的投入不到60万元,危机过后即翻一番达到120万元,此后逐年增加,现在已达180万元。

  疾控系统有句戏言“财神跟着瘟神走”。知情人士透露,2003年SARS以后国家投入比较多,几乎所有疾控中心都在修房子,这是国债项目,由政府贷款

  投入增加直接改善了监测预警和应急网络实验室检测能力,对新发传染病和不明原因等疾病的监测和应对能力不断提高。

  在良好的硬件平台上,吸取SARS期间的教训,按疾病种类分工负责、网络化协作、畅通信息传播等工作机制也得以建立起来。

  事实上,SARS之后我国对疾病预防控制所作出的最大努力就是信息系统建设。当时中国疾控中心的分管副主任杨功焕带领疾控团队,2005年就建成了覆盖13亿人的网络直报系统。

  从全国范围来看,目前县级以上疾预控机构突发公共卫生事件网络报告率100%,县级以上医疗机构网络报告率98%,乡镇卫生院和社区卫生服务中心网络报告率87%。

  “如果发现可疑病例或感染事件,在向区级疾控中心报告的同时,样本通常几个小时就会送检到市疾控中心,向公众的信息发布也在科学准确的基础上,尽量争取第一时间公开化”,上海市疾控中心的人士对本报记者称。

  在2012年卫生部的例行新闻发布会上,卫生部新闻发言人邓海华表示,经过近10年发展,中国初步建立了国家、省、地三级突发公共卫生事件信息决策指挥系统,组建了卫生部突发事件卫生应急专家咨询委员会和4大类27支国家级卫生应急队伍。建立了卫生应急组织协调、决策评估、信息报告、监测预警等工作机制,制定了流感大流行、鼠疫、自然灾害、核与辐射事故等突发事件卫生应急预案。

  由SARS引发的对公共卫生的重视,也体现在2009年正式启动的新医改中:对基层医疗机构提出“六位一体”的功能定位,其中除了基本医疗和康复以外,预防、保健、健康教育、计划生育技术指导等四项任务均和公共卫生有关,作为日常工作,与公共卫生应急体系互为补充。

  此外近十年来,中国先后修改了《传染病防治法》、《国境卫生疫法》和《动物防疫法》等相关法律,这些法律在后来的传染病防治中作用开始显现。

  挑战犹在

  在上海,由于财政收入较高,建立一个疾病预防控制体系或相对容易,所以一个直接结果是上海“传染病发病率连续多年稳定在历史较低水平。”

  但在幅员辽阔的人口大国中国,要建立一个健全的疾病预防控制体系并非易事。“现实困难是地方政府埋不起单,再就是疾控部门特别是市县一级,人员冗杂”,时任中国疾控中心副主任杨功焕曾在2007年接受采访时表示。

  随着SARS带来的切肤之痛渐被淡忘,上述问题更一再被忽略。前述东部沿海地区地级市卫生局疾控处的人士告诉记者,尽管过去十年大幅增加了投入,但按照国家制订的疾控中心设备配备标准,该市硬件上的资金缺口是800万元,这个数字比疾控中心4年所获的财政投入还要多。

  软件方面就更不容乐观。“常常是买得起设备,买不起试剂,最后设备也成了摆设”,该人士说。

  中国原有公共卫生体系的主体是卫生防疫站,后来演变为卫生监督所和疾控中心分设。以上海市疾控中心1998年11月在全国率先挂牌为标志,全国疾控体系逐步建立。但改革遗留下来的经费问题一直没有解决。

  杨功焕未曾讳言,地方疾控中心要自己筹集很大部分的工作经费,比如为别人做检测、疫苗管理等。而在上海等一些疾控力量较强的城市,也会或多或少存在这种情况。

  公共卫生体系的问题远不止于此。公共卫生专家、已故的北京协和医学院公共卫生学院院长黄建始生前撰文表示,如果把SARS那样的公共卫生事件比作一场战争,我们首先缺乏一个有力的指挥协调系统,医疗卫生体制中条块分割、部门封锁,使得资源无法整合。

  杨功焕也曾表示,疾病预防控制体系是个多部门的工作,多部门协作本来就是困难的。虽然疾控体系本身的定位很清晰,但它要和医疗机构、农业部门等合作。

  上海疾控中心的人士告诉本报记者,在具体的业务中,已和农委、基层医疗机构等建立了信息共享和联防联控机制。

  杨功焕指出,国家在很多卫生问题上已经建立了协作机制,比如HIV,以及精神卫生领域、控烟领域、禽流感监控等方面也都协调得不错,但没有形成整体机制。她认为,应该建立一个长效的协调机制,这需要一个过程。

  上海样本

  对于上海而言,2003年抗击“非典”以后,公共卫生体系建设到了时不我待的阶段,而上海也快速地进行了反应。

  公开资料显示,上海市人民政府先后下发了《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划(2003-2005年)》和《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划(2007-2009年)》以及《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划(2011年-2013年)》。

  这三个“三年计划”,有着不同的侧重,据本报了解,第一轮“三年计划”着重完善公共卫生机构硬件设施建设为主,第二轮“三年计划”则进一步出人才培养和学科建设、突出解决公共卫生领域的技术瓶颈问题、突出服务模式和方式的转变。

  转眼到了2011年,上海方面发现,尽管经过了两轮“三年计划”的建设取得了不小进步,但上海方面仍指出上海市公共卫生体系发展尚不平衡,与人民群众日益增长的公共卫生服务需求以及上海特大型国际化城市发展对公共卫生安全保障的要求仍有差距,与达到国内一流、亚洲领先、国际先进的公共卫生服务能力的愿景目标仍有差距。

  所以第三轮“三年计划”则主要致力于实现“疾病干预科学有效、健康管理自主普及、基本公共卫生服务优质均等”的总体目标。

  据本报了解,新一轮上海公共卫生三年行动计划共有“技术平台和中心重点建设项目”、“公共卫生惠民服务项目”、“公共卫生服务能力和水平项目”、“公共卫生学科与人才项目”和“公共卫生管理与评估项目”五大类47个项目。

  而在类似于H7N9等传染性疾病此次三年计划也有大量涉及,指出要建设市级病原微生物、化学物毒性检测平台,建设传染病的症状-疾病-病原体主动监测网络,进一步将传染病监测、预警“关口前移”。

  官方数据显示,在前两轮的公共卫生体系建设中,总计投入建设资金达70多亿元。

  不过,杨功焕此前就指出,地方疾控中心的工作受到三方面影响,一是同级地方政府经费不到位,二是人员超标,三是“创收”项目被禁止后,地方疾控中心的经费补充没有落实。对于上海而言,一定程度上而言,或也不例外。

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