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校正产业发展的政府之手

2013年04月01日 10:02 来源: 东方早报 【字体:

  中共十八大报告指出:“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用。”实践表明,政府和市场的关系表现在多个层面。处理好这一关系,就必须在不同层面发现不同问题,并找到问题的症结,以寻求有效的解决方案。

  在宏观经济层面,政府的调控政策要通过平滑经济运行的波动来进行,这有助于企业形成对外部环境的稳定预期,将各种外部冲击对企业经营和投资活动的影响降低到最低限度。在微观经济层面,政府不能直接干预企业的经营和投资活动。这里,不干预既表现在减少乃至杜绝“父爱主义”方面,又表现在尽可能取消各种管制、审批等限制性政策措施,使企业自由、自主地从事经营和投资活动方面。

  在产业经济层面,政府的职能和行为如何定位,在现行体制下是一个最为纠结的问题。有关政府产业规划和产业政策的利弊得失,历来争议很大。目前,在战略性新兴产业领域,政府对包括对民营企业在内的企业的不当干预,比较集中地产生了各种矛盾和问题,引起了社会各界的高度关注。

  最近,媒体广泛报道说,中国光伏产业面临四个方面的问题:一是美欧“双反”(反倾销和反补贴调查),二是新兴市场门槛,三是政策壁垒,四是财务危机。其实,这些问题都在不同程度上与光伏产业的产能过剩有关,这一产能过剩又与政府过度干预,特别是“父爱主义”的过度干预有关。

  长期以来,光伏产业发展一直存在“先有鸡还是先有蛋”的矛盾。一方面,光伏发电成本较高,没有政府补贴就无法市场化,也就不会培育出完善的光伏产业;另一方面,没有完善的光伏产业,也不可能以逐年的技术进步和规模化生产来推动成本下降,并最终实现平价上网,乃至与其他能源竞争的市场化。这里确实存在两难选择。但是,我们现在看到的是,地方政府的越位扶持成为矛盾的主要方面,起着推波助澜甚至举足轻重的作用。

  另一个最近被提到的案例,是国家的新能源汽车产业政策。据一位全国人大代表在今年全国两会期间提出的“批评建议案”,自中国决定扶持发展新能源汽车产业以来,纯电动汽车和混合动力汽车两条路线的争论就从未停止过。据不完全统计,2008年以来,国家和地方配套投入上百亿元资金发展纯电动汽车,一边倒地扶持发展纯电动汽车。最近,又在实施新能源汽车产业技术创新工程专项中,再次拿出40个亿扶持。

  这位代表说,作为全国人大代表,我们有责任、有义务、有权利监督国家的预决算。财政的钱是不是投向了正确的地方,是不是按照设定的目标进行了合理投入,投入后产出的结果是不是符合当初设定的目标?对那些错误的产业投入,就要及时问责和纠偏。

  按照过往的逻辑,如果这些“父爱主义”的干预成功了,那是政府的政绩;如果失效了,那是政府的“学费”。问题是,这些“学费”都是纳税人的钱,一方面,如此使用之前,没有按照必要的程序,向他们(指各级人大代表)进行报告。另一方面,对于纳税人来说,这些钱有着更加急需的其他用途,就这么不明不白地流失了,政府又怎么向他们交待呢?所以,遵照公共财政的性质,中国的各级人民代表大会以及它们的常务委员会应当管好人民的“钱袋子”,并监督政府用好它。

  产业有营利性和非营利性、竞争性和非竞争性之分。政府之手往往和非营利性、非竞争性产业关系比较密切,主要是公共服务行业、自然垄断行业、战略性新兴行业等。对于公共服务行业和自然垄断行业,政府之手主要表现为价格规制。从改革的意义上说,自然垄断行业还有放松管制、尽可能增加可竞争的内容,提高其竞争性的问题。

  针对上文提到的战略性新兴产业的发展,政府应当怎样作为呢?必须指出,战略性新兴产业的角逐,历来是与国家发展战略紧密相连的。不同发展阶段的国家,还可能因为市场成熟程度、产业发展水平等方面的差异,在政府作为方面有力度和范围上的差别。

  国际经验表明,政府对战略性新兴产业发展的扶持,一定要建立在对其商业模式预估和判断的基础上。一般地说,对于战略性新兴产业的发展,政府的主要手段就是在其能够营利前,给予适度的财政补贴。1991年,德国政府提出“1000光伏屋顶”计划,开创了以政府财政补贴启动光伏市场的先河。随后欧盟多国陆续效仿。目前,欧盟各国已形成了清晰的光伏产业“顶层设计”,即以高额的补贴政策来吸引大量投资者,然后逐年减少补贴,鼓励光伏产业各个环节的生产商降低成本,尽早实现平价上网。

  在我国,除了财政补贴,政府还运用了其他手段,如出面协调解决企业融资难题等。在过强的刺激下,我国光伏产业虚火上升,产能已经比全世界的总装机量还多。一哄而上的背后,是光伏企业患上了严重的依赖症:既离不开政府的强力扶持,又过度依赖国外市场。产能过剩使整个行业步入寒冬,致万亿元资金存在坏账风险。在这种情况下,政府补贴就很难退出,进而形成恶性循环。

  这里的教训是,对战略性新兴产业,政府也要慎用除补贴以外的扶持措施;财政补贴则要就补贴的范围、标准和适时退出制定严密的计划,这些措施关系到扶持能否成功。

  以上案例表明,即便是战略性新兴产业,其发展的激励机制也主要在市场。在营利尚不明确的时期,政府可以通过一定的补贴予以支持,但基本不应再用其他不尽规范、不合程序的手段,以免留下后遗症。而在营利以后,补贴即应终止。从“处理好政府和市场的关系”的角度,我们认为,区别不同产业,政府之手一方面要准确定位其职能,另一方面,要科学确定恰当的手段,既维护健康的产业发展环境,又为产业发展创造必要的条件。

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