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算算城镇化用地的规模账

2013年04月01日 08:06 来源: 财经网 【字体:

  新型城镇化是本届政府在未来几年大力推动的发展战略。按照“十二五”规划中提出的五年城镇化率提高4个百分点的目标,每年要有大约一千万的人口从农村向城镇转移。城镇化不仅是人口转移,还包括土地的城镇化。前些年,地方政府已建立起一套相对固定的“拿地-融资-建设”的模式,但如果按既有模式走下去,土地财政、征拆矛盾、耕地保护等问题继续发酵,最终可能诱发影响社会稳定的风险。

  因此,新型城镇化中的土地问题,既要考虑用地需求能否得到保障,还要兼顾创新的用地机制和收益分配机制。

  在讨论之前,先分析当前土地城镇化的政策环境与约束条件。

  首先,强调耕地保护是既定的政策性约束,耕地红线不会取消,每年新增建设用地规模不会有太大变化。

  其次,土地财政模式应进行调整。房地产高速发展阶段已过,政府土地出让收入会逐步减少,银行对政府以土地抵押获取融资的支持力度会下降,土地财政难以为继。另外,社会各界对地方政府长期低价拿地高价出地、利用土地抵押“寅吃卯粮”的做法强烈不满,土地财政也不应持续。

  其三,土地收益分配机制将重构。一方面国家在主动调整征地拆迁的分配标准,《国有土地上的房屋拆迁与补偿条例》已出台,集体土地上的对应政策也在制定中,更多具有创新意义的均衡土地收益分配的建议不断被提出,一些地方也在实施新的分配办法。

  在此基础上,可以算算城镇化的土地需求能否得到满足,从哪些途径获得这些土地利用规模。

  每年大约一千万人口向城镇转移,按城镇人均用地100平方米的规划标准,需要1000平方公里的城市建设规模。全国每年批准的新增建设用地规模在600万亩左右,约合4000平方公里,即使很大部分用于城市间的公路、铁路、独立工矿、水利设施等,剩下的用于城市发展,照理也完全足够。但实际上,经过这些年城镇化的快速发展,我国城镇建设用地总规模已近8万平方公里,很多城市已经把2020年规划中的规模用完了。

  究其原因,是好钢没有用在刀刃上。城市中大广场、宽马路处处可见,吸纳人口的功能用地往往供应不足。同时各地利用土地低价招商引资,导致工业用地规模过大,用地效率低下。有研究报告认为,我国城镇建设用地的四分之一,即约2万平方公里,处于低效利用状态。如果对其调整功能以提高利用强度,则利用强度若能提高一倍,就相当于提供了1万平方公里的用地规模。

  另外,地方政府及城市内部有大量闲置土地。地方政府融资主要以土地抵押的方式,土地在抵押期间处于未利用状态。有专项调查结果显示,我国地方融资总规模在10万亿元左右,土地抵押占大头,约6万亿元。按每平方米5000元算,考虑到银行一般按市价7折放贷,则约有1700平方公里土地作为抵押品被闲置。考虑到之前抵押的土地估值更低,以及政府库存中其他未设置抵押的土地,闲置面积应该会更多。

  企业闲置土地规模也不小,除房地产企业囤地外,更多是供应低价工业用地导致企业过多拿地后的闲置。这方面缺乏全面数据,从个案看,浙江省建设用地动态监管系统数据显示,截至2012年6月底,宁波市“晒太阳”的土地共计14.5万亩,合97平方公里,包括政府与企业闲置两个部分。十个宁波的存量闲置土地就可满足一年全国城镇化用地量。放眼全国,经济发达、用地矛盾突出的宁波还不是闲置土地最严重的城市。

  还有一个更大的供应来源,即集体建设用地,这部分大有潜力可挖。目前我国集体建设用地总规模达25万平方公里,农村人均建设用地面积超过300平方米,远高于150平方米的人均标准。由于农民工难以定居城市,宅基地又缺乏退出渠道,两栖化的生活导致城市与农村两头占地,加上新增农村人口建房需要,结果是城镇化大步向前,农村建设用地却同步增长。从1997年到2007年的十年间,我国农村人口减少13%,村庄用地却增长约4%,呈人减地增趋势。如果能设计一套机制,让农民进入城镇的同时退出宅基地,让村集体将闲置集体建设用地规模用于城镇发展,则这部分的供应就足够长期满足城镇化发展需要。

  由此可见,即使不考虑新增规模,我国存量建设用地总量可以支撑起城镇化发展。关键在于创新制度安排,推动存量建设用地从低效向高效转化,也推动集体建设用地规模的减少以匹配城镇建设用地的增加。前者要解决城市内部闲置和低效存量土地的再开发问题,后者要解决农民进城后所占集体建设用地的退出问题,实现城乡建设用地的统筹配置。

  随着土地财政逐步退出,城镇化的土地收益也要有更公平的分配方式。一些地方也创造出新的城镇化用地方式,包括深圳的城市更新办法、城中村改造政策和村集体建设用地的流转政策,北京提出的集体建设用地改革的新思路,成都的建设用地指标交易等。

  这些方式都在存量土地再利用上做文章:城市附近的集体建设用地由集体或农户在规划条件下通过自主或合作或协议转让的方式来利用土地;远郊区的集体建设用地则通过建设用地指标交易的渠道进行利用;闲置的集体建设用地复耕,腾出的建设用地指标可以交易到郊区,实现建设区的空间位移。目前各地政策主要集中在农村建设用地的腾出上,如何盘活城市内部建设用地还缺乏大的创新。

  总结来看,因为有大量闲置和低效的城乡存量建设用地可盘活,满足我国城镇化用地的规模不存在问题。关键是通过制度创新让这些土地流动起来。这要靠政府土地财政的逐步退出,以及形成新的土地收益分配机制。

  作者系浙江大学公共管理学院土地管理系讲师、人文地理学博士

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