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警惕城镇化延续“土地财政”

2013年03月28日 07:11 来源: 时代周报 【字体:

  在今天,以“土地”为核心的发展模式已经问题缠身并发展到尽头。如新华社评论所言,房地产支撑着政府财政、经济发展、企业和个人财富增值利益,这样是不牢靠的,政府就应当果断剥离捆绑在其上的利益。

  近日,经济学家吴敬琏透露,过去几十年来的造城运动中,政府获取的土地价差保守估计在30万亿元左右。正是由于政府在土地政策中的利益,才会大力推动造城运动与发展地产业。

  建立在垄断土地一级市场上的“土地财政”是中国特有的城市化道路的核心,是中国特有的现象。各个地方政府在过去十几年,通过土地融资,推动城市化,即“经营城市”。这一过程构成了过去20年发生在中国的所谓中国式的“城市化”。其本质是,地方政府为了政绩需要而不断地投资,这需要资金,通过“土地财政”以及城市建设,恰好可以实现个人“政绩”。当然,更大的推动力是其中普遍的巨大的官僚寻租机会,因此,每届政府都不遗余力地卖地,兑现政绩与个人利益,而不管后果。甚至即使没有卖出去的土地也拿去作为抵押的杠杆,借贷(债)搞建设。

  这也是一个与民争利的过程,所谓“30万亿”的价差背后,就是对农民以及城市拆迁居民的。由于政府垄断了一级市场,即使农民的集体土地,也要先由政府征用后才能在市场上出售,这个环节形成的价差就是对农民的剥夺。在上世纪90年代末房改时,政府将公房几乎无偿划给了城市居民,这些房产在过去的十几年中获得了巨大的资产升值,但是,农民却无法拥有自己土地的产权,而且被城市化征用的增值部分被政府拿走。

  但是,城市居民也并非都是获益者。今天回头来看,所谓受益者,应该主要是参与房改的体制内的公务员以及事业单位从业人员,而他们的获益程度也因为权力等级不同而不同。在房改后,这些部门继续以远低于市场的价格进行福利分房或者变现福利分房,并成为过去十余年房价上涨的最大受益群体。而普通居民则承担了不断上涨的房价,甚至有的家庭需要几代人的储蓄才能为孩子购买一套住房。

  实际上,政府在地产业获得的好处不限于“土地财政”,还有巨额的税收。根据统计,过去十年间,仅针对房地产业征收的五大税种,其总收入从 2003年的900多亿元,暴涨至2012年的1.01万亿元,增幅高达十倍有余。土地与税负成本占房价的60%左右,如果再加上高额的抵押贷款利息,购房者基本上是为政府和银行打工。

  对于房价上涨的调控屡屡失效,皆因政府在地产业中有巨大的利益,而体制内从业者因福利分房又不承担房价上涨的压力,反而因房价上涨获得资产升值。因此,各级政府对地产调控是“虚与委蛇”。

  当然,一种观点是,地产价格上涨是货币贬值推动的,因为过去十年持续通货膨胀,鼓励了人民买房投资以抵抗储蓄贬值。一种估计是,中国有1/3的新增住房属于投资性质。可实际上,货币贬值除了政府控制利率处于较低水平之外,主要原因是政府的“土地财政”释放了过多的货币所致。孰因孰果,还是要搞清楚。

  可以看出,过去十余年,中国货币贬值、房价等增速都是迅猛的,甚至是疯狂的。疯狂的主要原动力就是土地。政府近乎失控利用土地发展经济,也造成了通货膨胀、基于家庭资产的贫富差距、经济结构日益失衡、腐败等等问题,并透支了未来中国经济发展的动力和空间。

  面对这30万亿,也有声音提出,为在“分税制”下,地方认为事权与财权不匹配,地方政府拿得少,做得多。因此,地方政府才不得不大搞“土地财政”,为城市化融资。如果不搞“土地财政”,地方政府则没钱做事,也没钱搞民生。

  这种论调实际上是为“土地财政”开脱。在中国式城市化过程中,政府的主要角色不再是提供公共服务,而是“城市建设”。是公司化的“经营城市”。实际上,如果政府仅仅为国民提供服务,根本不需要那么多钱。在这种状况下,地方政府公司化,以盈利为目的,漠视公共职能,即使有了钱,也未必会投向民生领域。

  在今天,以“土地”为核心的发展模式已经问题缠身并发展到尽头。如新华社评论所言,房地产支撑着政府财政、经济发展、企业和个人财富增值利益,这样是不牢靠的,政府就应当果断剥离捆绑在其上的利益。

  在即将到来的“城镇化”过程中,政府最应该做的,是要清楚政府与市场的关系,剥离政府在其中的利益,结束土地财政,避免成为已有的中国式城市化的变种、延续。

  当然,道理明晰,愿景美好都不等于成为现实就是顺理成章。戒掉已经上瘾的土地财政,未来曲折,几乎是注定的。

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