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治理土壤污染需明确责任与权利

2013年03月20日 10:20 来源: 东方早报 【字体:

  1972年6月,联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开第一次人类环境会议,中国组团40多人出席了这次会议。1973年8月,第一次全国环境保护会议在北京人民大会堂胜利召开。

  虽然我国在1973年就召开了环境保护会议,但土壤污染问题一直没有得到重视。而今,中国土壤环境质量总体不容乐观,长三角、珠三角、京津冀、辽中南和西南、中南等地区,土壤污染面积较大,损害群众健康的环境问题仍然比较突出。

  土壤污染问题因粮食安全而日益浮出水面,人们也逐渐认识到其后果的严重和治理的艰难。今年全国两会召开之前,环保部的土壤污染调查数据是“机密”说辞,引起舆论哗然;两会期间,有很多代表委员都谈到了土壤污染立法问题。现实中,能否处理好土壤污染治理过程中各利益相关方的关系,则会影响到法律法规能否有效落实。

  土壤污染治理的利益相关方包括:造成污染的企业或农户、在当地生活的村民或居民、政府的管理部门以及重新利用该片土地的开发商等。

  比如在对受污染农田的治理过程中,农民是生产者中的间接受害者,又是土壤问题的载体(滥施化肥的农户也是土壤污染的制造者);村民是直接受害者;地方政府是间接得益者又是受害者;污染企业是问题的罪魁祸首。利益相关方的关系比较复杂,如何处置各方的利益与责任关系到各种农田污染治理的成败。就我国目前的状况而言,由政府(或者由明确的污染企业共同)出资进行土壤污染治理和对农户进行合理赔偿较为适宜。

  在对工厂等污染场地再开发利用的过程中,当地政府、社区居民、企业和开发商是直接利益群体,金融机构(银行等)、研究机构、仲裁或诉讼机构、媒体、社会公众、生态保护组织、非政府组织等是间接利益相关群体。

  虽然我国目前对土地污染采取的原则是“谁污染、谁治理”,然而具体落实却困难重重,许多工业企业因为重组或搬迁而不复存在,有些企业则存在资金困难等情况。目前对受污染土地的处理方式主要有两种,一种是由政府出资治理土地然后销售给开发商,另一种是由污染企业、开发商及城市投资公司按不同比例共同出资的方式进行治理,政府作为管理者,制定优惠措施吸引开发商开发利用受污染土地,政府的引导可降低受污染场地开发商的投资风险。

  但在我们的法律条款中,却对以上主体缺乏明确的定位和有效的约束。至今为止,我国未曾制定《土壤污染防治法》。和土壤污染相关的法律有《宪法》、《刑法》、《土地管理法》、《土地复垦条例》、《固体废弃物污染环境防治法》。比如,《宪法》中规定了合理利用土地和防治土壤污染的粗放原则,《刑法》中对一些可能造成土壤污染的行为规定了相应的刑事责任,《土地管理法》规定:“各级人民政府应当采取措施,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、土壤流失和污染土地。”但这些条文均存在缺乏可操作性的问题,难以具体执行。目前,北京、浙江、辽宁沈阳和重庆等地出台过针对农田、场地的土壤修复的地方法规。但对于相关责任方若不作为,应承担何种处罚,在这些地方法规中也没有得到明确。

  今年1月23日的国务院办公厅发布的《关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》中,强调了“落实企业保护土壤环境的主体责任”,明确了“谁污染,谁治理”这一原则,为下一步污染责任体系的建立打下了坚实的基础。去年10月31日的国务院常务会议,也强调“引导和鼓励公众积极参与和支持土壤环境保护”。在这里,政府部门已提出了将公众作为土壤污染治理过程中的利益相关方,但依然未明确公众的具体身份所指,如农民、居民等。

  在土壤污染治理过程中,农民和居民是重要的利益相关方,是进行土壤环境监管的重要因素。对增量污染土地,必须明确责任主体,遵循“谁污染,谁治理”的原则,建立全国联网的土地污染档案,为今后土壤污染治理落实资金来源。“知情权”和“参与权”是土壤环境保护成败的关键因素之一。

  以上是需要明确利益相关方的责任和权利。另外,目前与环境相关的法律和标准相对陈旧、缺乏可操作性、不系统,造成了法律之间和标准之间缺乏关联性,貌似法律和标准完整齐备,但在现实中没有多少用处,急需系统地对相关的法律和标准进行更新、整理。

  在立法和标准建立方面,日本的“公害国会”可资借鉴。1960年代,日本经济高度成长,环境恶化的问题突出。1970年7月内阁总理设立公害对策本部,并亲任部长,对公害对策的基本问题进行检讨,同年11月召开临时国会,对公害问题相关法令进行彻底整理,提出了14个公害关系方面的法案,进行表决执行。此次国会设立了环境厅,因此被称为“公害国会”。

  在此次国会中,通过了公害犯罪处罚法、公害防止事业费事业者负担法、海洋污染防止法、水质污浊防止法、农用地土壤污染防止法、废弃物处理法,并修改了下水道法、公害对策基本法、自然公园法、噪音规制法、大气污染防止法、道路交通法、毒物及剧毒物取缔法、农用取缔法。

  日本“公害国会”通过梳理和修正这些法律,使与环境相关的法律成为一套完整的法律体系。对土壤污染而言,其通过的《农用地土壤污染防止法》为农用地的治理提供了法律保障,而《水质污浊防止法》和《大气污染防止法》为土壤切断了污染源。

  生态系统中的各种环境要素是相互依存、相互影响的,如大气、水体(地表水和地下水)和土壤之间可互为污染源,土壤污染和地下水污染更是一脉相承。为更好地制定土壤污染防治法以及梳理各相关法律、各种相关标准的关系,我国若能借鉴日本“公害国会”的一些做法,召开一次“环境人大”,综合考虑环境污染及其治理的问题,或能令问题得到全面评估和更加有效的解决。

  (作者系广东省生态环境与土壤研究所研究员)

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