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推进土地确权 保障农民财产权益

2013年03月15日 04:22 来源: 21世纪经济报道 【字体:

本报记者 王海平 北京报道

  江苏省副省长徐鸣在全国“两会”期间最为关心的话题,仍然是“三农”。

  徐鸣带来的议案,来源于他在江苏省政府这几年分管国土资源管理和从2012年开始分管“三农”工作的心得体会。作为新当选的全国人大代表,来北京参加会议之前,他为酝酿议案作了充分的调研。

  因此,对于本次政府工作报告中首度提出“保障农民的财产权益”,徐鸣有着比一般人更深的解读。在“两会”间隙接受本报采访时,他建议以国务院名义做出决定,推进农村土地确权。这是因为,新一轮的农村土地确权一定要把农村承包地的经营权直接交给农民,明确农村土地性质是集体的,土地生产经营权是农民个人的。

  其次,要赋予农民承包地的生产经营权以一定的物权属性。确权后的承包地生产经营权可以抵押、可以有偿出租等。条件成熟时,经过一定的审批程序,也可以有偿转让。

  粮食“九连增”的背面

  《21世纪》:粮食“九连增”写进总理报告中的开头部分。问题是,2012年中国的粮食进口也创了历史新高,达到1300多万吨。这是为什么?

  徐鸣:粮食产量实现“九连增”是过去10年中很了不起的一件事情。但从2011年开始,中国成了三大谷物净进口国。农业的外贸进出口在我们加入WTO之前是顺差50亿美元,到2011年底逆差300亿美元,2012年过了400亿美元。

  一些统计数据也显示,我国八大主要农产品(000061)全部净进口,其中最多是大豆,80%左右靠进口,棉花、糖类、木材等大宗农产品进口大体也达到了30%左右。

  去年中央经济工作会议和农村工作会议中,对全国农产品供求形势的判断已有了改变,由过去的“总量平衡、丰年有余”到现在的“基本平衡,结构性短缺”,造成这一变化的原因是多方面的。

  从外部原因看主要是消费增加,这有两个因素,一是人口增加,每年净增加人口超过700万,二是人均消费量每年增加,每年大约有1000万人从农村转到城市。许多调查显示,城市人口平均比农村人口的肉类消费水平高30%,虽然人口从农村转到城市直接消费粮食不会大幅度增加,但消费的转化食品水平会大幅度增加。

  《21世纪》:那么,从农业内部来讲,又有哪些原因呢?

  徐鸣:从农业内部原因来讲就是耕地下降,农业种植业结构在调整。以江苏为例,过去有一些传统种植油菜、棉花的大县,如百万担皮棉大县等等,现在都没有了。现在江苏的农业种植业结构,基本上是“一粮二菜”,加上一些特色茶果。

  种植业结构的调整,意味着中国把一些农副产品的生产逐渐向外转移。可以这么理解,我们进口的棉花、糖、甘蔗、木材等,实际上是进口的土地、淡水资源等等。

  土地确权的失位

  《21世纪》:您认为耕地减少也是农产品进口增加的一个原因吗?

  徐鸣:农产品进口增加最重要的原因就是耕地减少,质量下降,这是一个不争的事实。虽然我们始终强调要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,但实际上违规违法用地还是大量存在的。江苏这些年情况还好,已经连续3年没有被国土资源部问责、约谈,但我一直强调,没问责没约谈不等于我们没有违法用地,仅是我们在整改上做得好一点。

  国土资源部公布的2011年土地的增减相抵扣,耕地净减少是49万亩,但是据农业部门专家估计,耕地的实际下降面积要超过这个数字。

  我以为,单纯依靠政府监管的办法是管不住的,必须双管齐下,既加强政府土地执法监管,又加快土地确权,让农民对耕地保护,尤其是对承包地的变更有更多的话语权,真正体现温总理在政府工作报告当中讲的“保障农民的财产权益”。

  《21世纪》:您认为应当如何保障农民的财产权益?

  徐鸣:种地收入是生产收入。我的理解是,财产权益就是赋予生产经营权一定的物权属性。从2011年开始,国家多个部门发文要求推进土地确权,但土地确权的推进没有达到预期目标,确权没有到位。

  我认为其中有两个不足。一是土地是一个大政策。仅靠国家相关部门发文,行政执行力不够。实际上,土地确权工作的推进并不理想。二是土地确权政策不彻底,没有明确要求把农村承包地的经营权直接交到广大农民手中。这反映了一个根本问题,就是我们对农村土地性质缺乏深刻认识。

  土地本质上是农民的

  《21世纪》:有一个问题,集体土地现在成为广大农村地区被占用最严重的。但实际上导致这种占用的所谓集体决议,往往并不是集体作出的,由此带来了很多问题。

  徐鸣:应该讲,农村的土地本质上是广大农民的。从历史上讲,农村土地是农民的。我们党从红军时代打土豪、分田地开始,就提出了“没收地主阶级的土地归农民”。第二次国内革命战争被称之为“土地革命战争”。抗日战争时期,我们党为了建立最广泛的抗日民族统一战线,停止没收地主的土地,实行“地主减租减息,农民交租交息”政策。这是抗战特殊阶段的主动让步,为了调动一切积极的因素去支持抗日战争。

  抗战胜利后,我们在解放区大规模开展土地改革,1947年召开了解放区全国土地改革大会,出台了《中国土地法大纲》,其中第一条就是“实行耕者有其田的土地制度”。

  考察这段历史,我们可以发现,我们党对土地的认识是从“策略、政策、原则”的转变。打土豪、分田地是策略,《土地法大纲》是一个政策,从《共同纲领》到《宪法》就成了党执政的一项重要原则。这一过程,显示出我们党对土地的认识是非常深刻的。

  上个世纪五六十年代,我们进行社会主义改造,成立合作社、人民公社,农民是带着私有土地入社的,当时强调“入社自愿,退社自由”。从道理上讲,农民退出人民公社,或人民公社解散就要把土地还给农民。

  改革开放以后,我们宣布政社分设,并没有宣布人民公社解散。现在说农村土地是集体性质,就是延续了人民公社的经济体制。人民公社三级所有,队为基础,这个集体是以队为基础的集体。现在人民公社及大队、生产队实际上不存在了。村民委员会是一个群众性自治组织,村民小组是自治组织内部的最基本管理单元,并不具备管理集体资产的能力。

  正因为如此,土地确权要求确权到村民小组,但实际上多数只确权到了村民委员会。农村土地性质是集体的,承包人为农民个体,责权不明确,这是造成耕地流失,农民种田积极性不高的根本原因。

  《21世纪》:如果宣布人民公社撤销,是否就应该把土地还给广大农民?

  徐鸣:从法理上来讲,如果人民公社宣布撤销,应该把土地退还给农民,所有的经济体最终解除合约都要进行清算。但人民公社早已实际不存在了,清算也无从说起,而集体土地的问题却必须妥善处理。

  农村土地性质是集体的,承包人为农民个体,责权不明确,这是造成耕地流失,农民种田积极性不高的根本原因。

  现在的土地确权,就是在我们承认农村土地是农民集体性质的基础上,把生产经营权完完整整地交给农民。鉴于历史和现状,建议要赋予土地一定的物权属性,使这个生产经营权可以抵押,可以流转,经过一定的审批程序批准也可以转让。

  如此一来,才能真正体现温总理政府工作报告中提到的农民可以从承包土地得到财产权益,否则农民从土地上得到的仅是生产经营的收入,无法体现土地财产权益。

  土地要赋予它一定的物权属性,只有农民真正成为土地的主人,能够从土地上得到生产收益和财产收益,农民才会把土地当成自己的资产,才会确保守住18亿亩耕地红线,也只有这样,我们党提出的“耕者有其田”才能真正得到落实和实现。

  严防新一轮“圈地运动”

  《21世纪》:现在看来,新一轮城镇化的根本动力在于土地的运作,如何防止因此可能引发的造城运动和圈地运动?

  徐鸣:我经常想一个问题,我们为什么要推进城市化或者城镇化?城市化或者城镇化的根本目的是什么?

  我以为,相对农村来说,城市有着良好的公共设施和公共服务,城市化或者城镇化的目的是让更多的人享受现代生活。因此亚里士多德讲,城市让生活更美好。正是这种对美好生活的向往,促使人们一步步从乡村走向了城市。

  城市化是社会发展和变迁的一个自然过程,我们要做到就是顺应这种社会发展和变迁,为这种发展和变迁提供更好的政策支持,使这种发展和变迁变得更加顺畅。前几天,习近平总书记在参加江苏代表团讨论时特别强调,在推进城镇化的过程中,要尊重经济社会发展规律,过快过慢都不行。我想就是讲的这个意思。

  在工业化和城市化中,农民最大的贡献是劳动力和土地。农民已经为工业化做了贡献,现在又要为城镇化做贡献,问题是在新的历史条件下,怎么样去继续使用农村的土地。

  这里面关键是土地制度要改革。在城镇化过程中,有着各种各样性质的用地。有建道路、学校、医院、社区公共设施等,也有建工厂、商品住宅、商业设施等等,用地的性质并不完全一致。

  土地制度的改革,我认为应该分公益性和非公益性的界线。从农民那里拿地,公益性和非公益性应该有两种不同的政策去区别对待。属于公益性的非营利性质的土地利用,应该是在依法给农民适当补偿的情况下,带有强制性的国家征用,这个是各国通行的惯例,例如国家建设大型水利工程、学校、医疗卫生机构等等。

  属于非公益性的完全商业化运作的土地利用,应该至少有一个听证和协商机制,在与广大农民民主协商的基础上,遵从绝大多数农民的意见,进行商业性质的收购。

  两种土地性质,公益性和非公益性,采取不同的办法。这样既考虑到城镇化向前推进,同时又考虑到农民的切身利益。这样的话,才能根本避免“圈地模式”的城镇化,使城镇化走得更加和谐与顺畅。

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