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关键问题是大部制能否遏制部门利益

2013年03月14日 07:48 来源: 时代周报 【字体:

  汪玉凯

  中国行政体制改革研究会副会长

  此次改革是在过去六次,特别是2008年大部制改革基础上的延续和深化,改革以问题导向切入,提出阶段性改革目标,当然,也给未来改革留下了空间。政府机构改革和职能转变,最重要的是让人民满意,这是改革的最终目标。

  此次改革着眼于市场化趋向,加快完善社会主义市场经济体制,做到政府有所为有所不为,既为市场经济发展营造良好环境,又能够有效弥补市场机制的不足。

  市场化国家之所以普遍实行大部制管理模式,主要在于它有一些明显的优越性。首先,这种管理模式能够减少部门、机构的数量,降低行政成本;其次,这种管理模式能够有效地避免政府机构之间由于职能分工过细,导致政府职能交叉、重叠等引发的政出多门、多头管理;再次,由于实行相近业务的统一管理,因此可以防止部门之间沟通难、协调难等政府经常会遇到的通病。

  众所周知,新中国成立后,我们搞了30年的计划经济。计划经济的一个显著特点是,部门设置多,实行条条管理,部门专政。比如,当时的机械工业部下设九个部,有管常规机械的,有管电子的,有管兵器的,有管飞机的。那是典型的计划经济的产物。随着计划经济体制的解体和市场经济体制的确立,政府部门必然要进行调整。从1982年开始,我国先后进行过六次大的行政管理体制改革。其中一个重要内容就是不断裁减、调整政府机构,使其能够与一定阶段的经济体制改革相适应。可以说,从纵向比,我国现在的政府架构与计划经济时代完全不可同日而语,已经发生了很大变化;但从横向比,特别是与成熟的市场经济国家相比,我国政府部门设置依然过多。比如,经过新一轮大部制改革后,国务院的组成部门仍然有25个,而日本是12个,美国是15个,英国是17个。当然,部门数量多少不应该是衡量一个政府管理优劣的唯一依据。但大量事实证明,政府机构职能交叉、重叠引发的政府管理问题,是国民普遍都能感受到的。

  由此可以说,只要实行市场经济体制,真正发挥市场在资源配置中的基础性作用,就必然会朝着大部制管理方向迈进。从我国的实际情况看,由计划经济转向市场经济,客观上要求政府不能过多干预微观经济,反映在政府体制上就是必须走大部制管理的道路。

  实行大部制管理模式,是不是与小政府的目标冲突呢?这是一种误解。“小政府,大社会”是人们期盼政府规模不要太大,不要把更多的钱花在政府自身。但政府的规模和管理能力的大小,必须和它承担的责任相适应。因此,“小政府,大社会”和大部制是两个不同的概念,二者都有其特定的范围,不应该简单地等同或对立。退一步说,即使在“小政府”内部,也不可能是“一锅粥”,而是要设置必要的部门,各司其职,对社会进行管理或提供服务。这就是说,即使政府规模较小,内部也需要科学分工,而大部制正是适应了市场经济发展和科学设置部门的管理需求。

  实行大部制管理,不仅可以大大减少政府部门之间职能交叉、重叠,政出多门,沟通难、协调难等方面的问题,改“九龙治水”为“一龙治水”,或者接近于“一龙治水”。同时,通过政府部门的整合调整,能进一步理顺各部门之间的职能,减少机构的数量,减少过多的协调和沟通环境,这对提高行政效率、降低行政成本也具有重要意义。

  但是在我们这样的体制下,大部制改革怎样才能达到预期目的?2008年第一轮大部制建立过程中遇到的阻力,现在依然存在,这些都是我们要关注的。比如,实行大部制管理后,一个部门的权力更大了,能不能建立起有效的权力约束机制,就显得更加重要。再比如,在执政党的机构设置方面,如何与政府的大部制进行对接,不重复、重叠。还比如,在大部制管理模式下,作为国家权力机关的人大应该在机构建设方面,如何加强对大部权力的监督和控制等。大部制改革实行已有五年,当前有三个问题尤其值得关注:

  第一,如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路,重构政府权力结构和政府的运行机制,为大部制的权力监督提供保障。

  第二,大部制能不能有效遏制部门利益,也成为最关键的问题之一,即扼制由“权力部门化,部门利益化,利益集团化”导致的政府运行成本太高、效率太低,甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。

  第三,大部制改革可能会牵动政治体制改革。从更深层次来看,大部制改革的思路和方向,最终必然会涉及和涵盖党政、人大等系统,因此跨党政的,甚至要考虑党的权力和政府权力的对接,这个问题非常重要。

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