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大部门体制改革:日本的经验与启示

2013年03月14日 07:47 来源: 时代周报 【字体:

  饱受期待的国务院“大部门体制”改革在今年的两会重新开启。而作为邻国的日本,在12年前也经历了一次大刀阔斧式的“大部门体制”改革,经过改革的日本中央政府机关,只有1府12省厅,是主要发达国家中最少的一个。

  日本中央政府的大规模机构改革开启是在1997年12月桥本龙太郎内阁任命的行政改革会议完成的《行政改革会议最终报告》,以此报告为基础,1998年6月进入行政改革的立法化阶段,国会开始审议中央省厅改革相关法案,在相关立法程序完成后,2001年1月6日进行中央政府的组织再编,大致形成了现在的中央政府架构。

  特别值得一提的是,日本的中央省厅改革期间通过了共计18部相关法律,以法律的形式对行政改革作出明确和具体的规范,保障了改革实施,防止了倒退和反复。

  精干架构防止割据

  在现代政府管理中,施行大部门体制主要是市场经济成熟的发达国家最早探索并逐步普遍实行的一种行政管理模式。同时,从历史背景来看,作为企业的大型跨国公司的“大事业管理部门”的经验,对这些国家在政府管理上采行大部门体制也产生了积极的影响。例如,在经济合作与发展组织(OECD)成员国中,中央政府的核心机构大多实行了大部门体制的改革,核心机构数量设置一般都在20个以下,其中,澳大利亚和英国为19个,美国为15个,日本则只有13个,在主要发达国家中是最少。

  作为日本中央政府的内阁,其下属部门主要由省、厅构成,省厅大致相当于我国国务院的部委等组成部门。通过2001年的“中央省厅再编”机构改革,日本中央政府最终确立了中央政府“1府12省厅”的精干架构。

  该项改革的主要目标,就是为了克服政府管理中长期存在的各自“割据”格局和部门之间协调不力的局面。改革的核心内容就是重组中央政府原有的部门,按照职能优化的原则,将长期存在的1府22省厅重组成新的1府12省厅精干架构。

  克服“部门主义”的途径

  日本2001年正式实施以大部门体制为重点的行政改革,主要目标是为了克服“部门主义”。在职能和任务整合的基础上,机构再编要遵循三个原则:第一,要根据政策课题、施政目标与任务的要求,重新按相同或相近职能组合省厅部门,重视部门的统合性与整体性;第二,利益相反或性质不同(如经济发展与环境保护)的政府职能与业务要尽量放在不同部门;第三,部门之间在规模大小和权限方面要尽量保持均衡。

  根据这样的原则,在省厅再编过程中,对原有职能重复或互补性高的11个省厅,统合改组为4个省,即原来的邮政省、自治省、总务厅,合并为总务省;文部省、科学技术厅,合并为文部科学省;厚生省、劳动省,合并为厚生劳动省;运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土交通省。同时,根据需要,将原来的环境厅升格为环境省。其他7个省厅也根据任务需要,重新调整了职能和负责的业务。另外,大藏省重组为财务省,通商产业省重组为经济产业省。

  与上述省厅部门重组相配合,同时加强和改善了中央省厅部门间的协调机制。建立了三个层次的中央省厅部门间协调机制:一是在首相的直接领导下,由内阁官房(相当于中国的国务院办公厅)主导的部门协调机制,为最高协调机制;二是由首相就特定政策问题任命的“特命内阁大臣”主导召开相关阁僚联合会议协调省厅间的问题;最后是省厅部门间的直接协调机制,一般特定政策问题由该政策的主要负责部门拥有协调权,牵头负责,其他部门参与、配合。

  在规划和实施上述大部门体制取向的省厅再编的改革过程中,日本政府专门成立了首相直接领导的行政改革会议,吸收了专家和社会有识人士参与,经过充分研讨,独立形成行政改革建议书,政府在实际改革过程中对建议书给以最大限度的尊重。另外,在部署改革过程中,坚持立法先行,到2001年改革正式实施,共提交立法机关审议通过了近20部相关法律,保证了改革的规范性和严肃性。

  在中央省厅再编的基础上,近年,日本的地方政府也开始积极推行大部门体制改革,从东京、京都等特大城市到冈谷市等中小城市政府和长野等县政府,各个层次都力图在行政改革中推动大部门体制的实施。

  立法先行谨防倒退

  通过上述大刀阔斧式地中央省厅再编的改革,日本中央政府机构由23个精简到了13个,主要的省厅都构建为大部门的架构,其精干程度得到了极大提高。这项改革也被誉为战后日本最重要的政府改革。改革的主要经验有如下几个方面:

  首先,严格按照职能优化的原则来推进部门的重组。一方面,日本的中央省厅重组注意将职能相近或相同的原有分设的省厅合并到一起,组建新的大省厅,以此来克服省厅工作中存在的部门分割的行政弊端。另一方面,日本政府在改革过程中也充分注意职能相反或完全不同的情况下,还是要分设部门,不盲目追求大而全。

  其次,省厅再编与省厅内设机构的重组紧密结合起来。在行政改革过程中,日本通过省厅再编将1府22省厅几乎减半,精干减少到1府12省厅,同时,省厅内部的各个层级机构(省厅下包括部、局级和课、室级两个层级)也同步进行了优化和重组,根据资料统计,改革前中央省厅共有部、局级机构128个,改革后减少到大约90个,而且明确规定每个省厅内设部、局总数不超过10个,同时,课、室级机构改革前共有1200个左右,经过省厅再编改革后,努力精简到900个,从而构建了大省厅—大部局—大课室的完整大部门体制格局。

  再次,从日本的大部门体制改革的经验看,作为重大的行政管理改革措施的出台,坚持依法展开,通过立法机关的审议,以法律的形式对行政改革做出明确和具体的规范,有助于保障改革实施过程的严肃性和不可逆转。在日本实施“中央省厅再编”的改革过程中,先后由日本国会制定了“中央省厅改革等基本法”1部和17部中央省厅改革关联法,共计18部法律,机构改革的推进在法治的轨道上完成,从而也保障了省厅改革的到位,并避免机构改革出现反复和倒退。

  不能盲目执着于减少数量

  日本通过2001年的中央省厅再编,取得显著的改革成效,构建了在主要发达国家中最精干的中央政府核心机构的总体架构。同时,日本行政学者在对该项改革的追踪研究中,也逐步发现了一些改革的缺陷和弊端,这主要体现在两个方面:

  第一,职能相反的业务务必不能整合到一个部门之下,否则可能造成政策过程的隐患。日本2001年的中央省厅再编,在将通商产业省重组为经济产业省的过程,当时认为应该将核电管理业务整合到一个部门,于是在经济产业省下纳入了核电开发业务的部门与核电安全管理的部门,而且此后两个部门之间还有经常的人事交流。实际上,核电开发部门的业务取向是积极促进核电站的建设与核能开发,而核电安全管理部门的业务取向则是履行严格的核电安全监管任务,二者之间是执行与监督的关系,将这样两个任务取向相反的部门统一纳入到一个大省厅下,制造了既是“运动员”又是“裁判员”的角色冲突,可能冲击安全监管部门的独立性和制约监管职责的有效行使。

  2011年发生的日本福岛核辐射事故,固然有天灾的重要背景,但日本核电开发与核电安全监管机制的混乱也被随后的事故检证组织视为很重要的制度缺陷。这个例子显然是日本中央省厅再编改革中一个失误。为吸取教训,日本政府在2012年9月经国会审议批准成立了新的核能安全监管机构并将其置于环境省辖下,而从经济产业省中脱离出来,以强化监管机构的独立性。

  第二,部门再编和重组应该追求精干高效,但切忌盲目执着于数目减少,走向大而全,制造出“超级大部”,既不利于政府职能的合理履行,也会造成省厅之间均衡失当。

  在日本的省厅重组过程中,组建的总务省因负责的业务和职能繁多,造成该省厅的机构规模和人员规模远大于其他省厅,职权也有过大过泛的嫌疑,被批评为“超大省厅”,俨然凌驾于其他省厅之上。从政府架构的优化与平衡的角度来看,这种超大部门的组建容易带来权限过大乃至不好驾驭和管控的局面。就此而言,大部门体制改革的求“大”显然不是最佳,而应力求均衡。

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