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白重恩:财政顶层设计在于明确政府支出责任

2013年03月06日 03:40 来源: 21世纪经济报道 【字体:

  3月5日,国务院总理温家宝在2013年政府工作报告中指出,2013年经济增长目标为7.5%,宏观政策仍定调为积极的财政政策和稳健的货币政策。

  由于财政收入增速趋缓,同时结构性减税将继续发力,今年财政赤字规模有所扩大。拟安排财政赤字1.2万亿,同比去年增加4000亿元,其中中央财政赤字8500亿元,代发地方债3500亿元。

  在财政政策安排上,温家宝尤其提到要继续加强地方政府性债务管理。指出要妥善处理债务偿还和在建项目后续融资,推进地方政府性债务管理制度建设,合理控制地方政府性债务水平。

  政府工作报告也对今年的财税体制改革作出了规划,指出要理顺中央和地方的财力与事权的关系,完善公共财政体系,构建地方税体系,促进形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

  1994年的分税制,使得中央财力扩张,控制力增强。此后,我国财政体制未有大的变动。财权上移,事权下移,带来诸多问题,如地方政府债务规模的扩大,专项转移支付中的“跑部钱进”,营改增似乎在进一步削弱地方税体系。

  财政体制的顶层设计是什么?地方政府的各种短期行为,与分税制有多大关系?分税制该如何调整?如何防范地方政府债务风险的扩大?

  为此,本报记者采访了全国政协委员、清华大学经济管理学院副院长白重恩。

  提高财政政策前瞻性

  《21世纪》:3月5日公布的政府工作报告,要继续实施积极的财政政策,您如何看待其中的政策安排?赤字扩大是什么原因造成的?

  白重恩:我的体会是财政政策没有特别大的变化,就是延续去年积极财政政策的力度。明确要推广营改增,这是一个重要的趋势;其他都是一些小变化,去年赤字率是1.5%,今年是2%,绝对值也就是几千亿人民币的变化,对经济的影响不会特别大。

  之所以增加赤字,是因为支出增长速度要快于收入增速。收入这一块,不是我们能控制的,受经济形势影响。赤字扩大,是说明我们的支出增长速度过快,没有充分考虑收入增长速度的减慢。

  财政赤字的扩大,体现出现行财政体制运行中的一个问题,政策制定是否具有足够的前瞻性。在做支出安排时,要有前瞻性,要知道未来收入、支出的变动趋势是什么样的。

  如果因为前几年,财政收入保持20%的增速,就假定未来也是这个增速,就有很大问题。假如因为现在财政支出增速为5%,就预设未来支出也是5%,也是不明智的,比如因为人口结构的变化,可以预期未来养老的财政支出将进一步增加。

  明确政府支出范围

  《21世纪》:财税体制改革已提及多年,但未见有太多改动。财政体制的顶层设计,应该包含些什么内容?

  白重恩:顶层设计中最重要的内容,是要明确政府的支出责任:政府应在哪些方面花钱,不应该在哪些方面花钱。

  明确政府支出责任,需要厘清哪些责任政府该放手,哪些责任要加强。政府有些责任,可以放手,让社会机构去承担。有些责任,比如食品安全、药品安全、环境保护等,这些完全靠市场是做不到的,需要政府来承担责任。

  在界定责任的同时,需要考虑财力支撑的问题,即财政收入来源。承担这些责任,需要花多少钱,钱从哪里来。现在我们收入来源有税收、非税收入、国有资本经营收入、政府性基金等。然后需要考虑,税收等收入来源,其成本是什么,给企业居民带来的负担是什么;需要做一个权衡,哪些收入该收,哪些收入该取消,尽量减少税收带来的扭曲。

  只有清楚了政府作为一个整体,其支出责任是什么后,才会进一步考虑,中央承担什么责任,地方承担什么责任,即分税制该怎么安排。

  中央与地方事权的划分,有好几种做法。一个是中央自己去做,一个是地方决定来做,还有中央决定,地方来做。如何划分事权确实很重要。有些事情,尤其是一些外部性很强,需要中央来做,如河流的治理,因为上下游是相关联的。又比如像社会保障,为了让劳动力市场更加一致,有更强的整合性,也可以考虑由中央负责;当然这其中,中央可以充分尊重各地的差别,允许各地缴费的不同。

  以事权作为出发点,接着来探究收入的划分。这里也分成几部分,谁来收钱,谁来花钱。如中央收钱,事权下放,可以通过转移支付,使得事权与财力相匹配。即在最一开始,无需事权与财权的完全匹配。

  转移支付制度最需改革

  《21世纪》:目前的分税制体制,是否有调整的必要?最需调整的部分,是什么?

  白重恩:分税制中,目前最需要改革的是,转移支付制度。要解决一个问题:怎么样的转移支付,才是更加有效合理的。

  大家看到的问题,有所谓的“跑部钱进”,因为专项转移支付不是很制度化,不规范,造成了分配不公。专项转移支付涉及到各部门之间的协调,如果协调不太好,会出现两种极端现象,要么各部门都不支持这个事,或者各部门都支持这个事,带来财力分配的不均衡不合理。

  总的趋势是,有更多的一般性转移支付,减少专项转移支付。一般性转移支付,有一个更制度化的分配方式,且用途由地方来决定,不牵涉到部门的协调。专项对应的是部委的利

  益,但有些事情,地方会更清楚当地情况,在财力使用上,会比部委决策更切合实际。总体感觉,是应该让地方有更多自主权,所以应该加大一般转移支付的力度。

  在现有分税制框架下,中央财政收入,远远高于中央支出,所以转移支付成为必然;改善转移支付,是一个相对迫切的问题。

  至于是否要调整分税制中,中央与地方财力的分配比例,这并不是那么简单,需要好好权衡。地方分配比例高一些,会调动地方的积极性。但问题是,地方的积极性会带来什么效果呢?现在各地GDP冲动很强烈,调高地方分配比例后,地方政府追求GDP的倾向是否会更强,这需要探讨。

  另一方面,由于中央政府的转移支付,能在一定程度上,调节地区间差异的能力。如果中央拿的比例少了,那么中央的均衡调节能力也受到影响。

  调整分税制比例,需要权衡三方面的因素,一要调动地方积极性,二是控制地方冲动,三是地区间的财力平衡的问题,需要在这三方面找一个平衡点。

  抑制地方政府负债冲动

  《21世纪》:有人说,正因为分税制,使得地方财力相对匮乏,从而出现了土地财政,进而带来房价上涨等各种问题,您怎么看?

  白重恩:地方政府除了GDP冲动外,也总是天然地想获得更多资金。

  土地财政带来的问题,根本上要解决土地转换的收入,应该归谁所有。现在主要归地方政府所有,那他们追求土地财政的积极性会更强。土地换取的收入,或者可以归土地所有的集体,或者可以负担农民社保;只要不让地方政府有动用这笔钱的权力,地方政府的冲动就会弱一点。

  地方政府没有约束,对应现实情况,就是我们的预算编制很粗放,人大代表开两会的当天才拿到预算案,并没有提前把预算交给人大代表。在这种预算很不公开、不透明、很粗放的情况下,地方政府在资金使用上,有很大的裁量权。

  《21世纪》:现在不少政府已经负债累累,如何规避未来可能的债务风险?

  白重恩:一是,地方政府的预算安排,应该让人大行使更多权力。地方政府是有任期的,他们不会考虑太长远,任期内能有多少钱,就花多少钱。因为人大不直接使用这笔钱,人大的功利性不会那么强,会起到一定制衡作用。

  关于人大对预算的监督权,其实是有制度安排,只不过人大的权力没有很好地行使,因为政府没有提供条件。未来,能否将预算安排提前交给人大代表,人大代表即便不懂,也可以找人打听,找人解读;即使2000多名人大代表中,真正懂预算的不多,只要这2000多人中,有几个人认真去考虑预算安排,也能起到一定积极作用。

  二是,要增加地方财政的透明度。现在财政体制规定,地方不能举债,但地方政府转而通过融资平台借债。这就使债务变得更加不透明,因为融资平台的债务状况,并不写入预算里。现在能不能采取一些措施,让这些债务都放到台面上讨论;地方政府能通过这些方式来举债,但是任何债务必须要透明。

  怎么来增加地方财政的透明度,包括债务的透明度,以及让人大在预算的制定过程中,有更大的影响力,这对抑制地方的短期行为,都是有作用。

  城镇化应该是提高效率的过程

  《21世纪》:您怎么看待目前城镇化的问题,城镇化应该是一个什么过程?政府在其中应起到什么作用?

  白重恩:在认识上,我不希望把城镇化看做是一个拉动需求的过程,城镇化应该是一个改善效率的过程。

  一个人在农村里,劳动生产率比较低;到城镇后,因为有聚集效应,劳动生产率会提高一些。城镇化,是提高劳动生产率,改善经济效率,很重要的一个渠道。另外,当农民聚集到城市里来,在获得信息、在与人交往方面,都会更加方便,进而提高生产率。大家聚集到城镇里后,产业也能聚集,生产的规模也能扩大一些。所以,城镇化是一个改善效率的过程。

  有人将城镇化理解成,因为人要进城,所以要住房子,房地产的机会会更多,这就有点本末倒置。

  先是让城镇化提高效率,人自然就希望进城。这时,政府在制度上要有安排,要告诉进城农民,只要你们来,就能享受相关服务,如农民工子女的教育、医疗、住房等政策配套。城镇化应该是这样一个自然而然的过程。

  《21世纪》:城镇化过程中,意味政府要提供更多公益性的服务,财政支出将加大,这是否意味着目前投融资体系需要改变?

  白重恩:地方政府是否没钱,这也值得去探讨。地方投资的项目和盖的房子,都是必要吗?人们说的形象工程、楼堂馆所,表明地方政府并不那么缺钱。

  在了解这个事实的基础上,并保证地方的财权和融资权,都用在该用的地方,再来考虑是否要给地方更多的财权和融资权。这需要从外部给政府以压力,只有提高预算执行的透明度,并通过人大或者民众的监督,来确保政府支出的效率性,才能赋予地方政府更多融资权。

  应尽快推开房产

  《21世纪》:今年积极的财政政策中,一个重要的内涵是加快推进营改增试点,您如何评价营改增?营改增是否会推动目前财税体制的变革?

  白重恩:总的来说,营改增的方向是对的,有很多技术上的原因。营业税会有很多重复性的征税,每个环节不能抵扣。增值税没有这样的问题,因为它能抵扣。

  营改增之前,制造业是征增值税,服务业是营业税。对于制造业所需要的服务,如果内部提供,就能在一定程度上避免营业税;如果外部提供,则要交营业税——最终会影响到产业分工。营改增都能帮忙解决这些问题。

  就我所知,中央和地方政府,对这项改革都有认真的讨论,并做了相应安排,使得营改增不会减少地方的收入。而且很多地方,都是主动要求进行营改增,说明他们的利益没有受到影响。

  《21世纪》:营改增使得地税业务减少,但同时中央又强调要建设地方税体系,地方税体系未来的出来在哪?

  白重恩:地方税体系,未来会包括房产税,房产税只能有地方来管理;营改增之后,应该会有新的税种来代替。我们希望房产税能尽早推开,因为房产税对房价有抑制作用。

  我们做过一个初步分析,发现房产税对抑制上海的房价有显著的影响。我们找了一些在房产税试点前,跟上海房价密切相关的地区,这些地区有些是在上海周边的,有些不在上海周边。因为种种原因,在上海试点房产税之前,这些地区与上海的房价保持高度一致。上海试点房产税后,其他地方房价涨得更快,但上海的房价涨得很慢。所以,我们发现房产税对上海的房价有抑制作用。

  征房产税后,不仅仅买房时要付钱,买房后还要付钱,购房者认为房子的价值没有变化,总的支付意愿还是那么多,就会导致降低即期房价的预期。

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