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大部门制改革需层层突破 “实际作为”是成败关键

2013年03月04日 11:58 来源: 《瞭望》新闻周刊 【字体:

  推进大部门制改革的层层突破

  稳步推进大部门制改革,不是“一步不进”,而是积极稳妥、循序渐进、成熟先行。大部门制改革以职能转变为核心,既要审时度势,又要把握时机。

  2008年3月,第一轮大部门制改革在万众瞩目中高调启程。此后的5年间,中央和地方政府机构的相关改革持续推进。时至今日,探索建立大部门制依然是一盘没有下完的棋,改革的下一步将落子何处,是观察中国行政体制改革整体走向的一扇窗口。

  顶层设计,是改革者主动地对改革进行规划的行为,也是事关大部门制改革成败的主观条件。然而大部门制改革的成败,不仅取决于主观条件,也取决于客观条件。大部门制的建立与运行,亦需主客观两方面的支撑条件。

  突破口在哪里

  十八届二中全会再一次提出,“稳步推进大部门制改革。”那么,下一步探索建立大部门制的突破口在哪里?这要充分考察大部门制所依托的客观条件。

  首先是经济条件。市场经济为大部门制提供物质基础,大部门制为市场经济发展提供组织支撑。在计划经济体制下,现代意义的大部门制不可能建立起来。部门分行业、按产品的种类设置,是计划经济条件下机构设置的基本依据与基本规律。如1981年苏联设置的64个部委中56个是经济部门;1981年中国国务院100个部门中52个是专业经济部门。

  然而,是否有了市场经济就一定有大部门制?也不一定。资源配置方式对政府组织架构及其部门设置具有决定作用,而基于我国现阶段特有的经济增长方式,市场在资源配置中还没有完全发挥基础性作用。这就是为什么探索建立大部门制力度比较大、运行比较顺利、效果比较明显的地区,多数出现在市场经济比较成熟的东部沿海。随着中国市场经济体制的不断完善,中国将会日趋具备实行大部门制的经济基础。

  事实证明,政府越是超越于微观经济活动,越是专注于履行公共管理职能,较少的政府组成部门就越容易覆盖政府基本职能。这也是市场经济发育程度较高的国家普遍采用大部门制的经济根源。当前,政府职能的转变程度,成为了探索大部门制的重要制约因素。因此,就要贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求,以职能转变为核心,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开;深化行政审批制度改革,减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定,改革工商登记制度,以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。

  其次是社会条件。大部门制是政府职能的载体,而政府职能归根结底由社会需求决定。因此,社会需求强度决定大部门制改革优先选择的领域。比如,为什么美国在1967年有机整合了8个部门的职能建立了运输部?原因在于,当时美国部门割据的交通管理体制使得交通事故居高不下,在强大的社会压力下,为了提高交通安全的程度,美国被迫建立了大交通体制。

  推进服务型政府建设是探索建立大部门体制的根本目的所在。建立大部门制,是建设服务型政府的一个基本前提,亦是优化公共服务的必要条件。大部门制的最终成功依靠人民群众的支持,最终依靠社会力量的协助;否则,“孤掌难鸣”,行而不远。2009年9月16日,顺德撤销了原有的41个党政部门,党政机构综合设置为16个,建立了目前“最大胆的”大部门制。实践运行表明,仅有大部门制,群众还是不买账。大部门制必须让人民群众获得实惠,必须充分发挥社会组织在公共管理中的作用。因此,顺德又通过深化行政审批制度改革,让人民群众更便利地获得高质量的公共服务;又深化社会管理体制综合改革,改革社会组织管理制度,更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用,让社会组织获得更多的与政府协同共治的空间。从这个角度看,应按照建设服务型政府的要求,根据社会需求强度优先在社会管理与公共服务领域建立大部门制。

  最后是政治条件。东部沿海地区经济、社会条件相近,为什么有的省份大部门制探索有声有色,有的地方却裹足不前?这要考虑建立大部门制的政治条件。当今世界,凡是实行大部门制的国家,都是执政党的“一把手”亲自推动,立法机构鼎力支持。在中国独特的国情下,党政主要领导亲自推动、立法支撑更显必要。

  基于经济、社会和政治三个条件,下一步探索建立大部门制的突破口,有可能发生在以下四种情况同时具备的领域和地区:一是政府职责交叉有目共睹;二是职责交叉带来的问题已获共识;三是所涉及的管理和服务对象特别广泛;四是通过现行协调机制确实解决不了既有问题。

  运行机制如何建设

  从权力视角观察,大部门制是决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。但是在实际操作中,这三权完全分开非常艰难,倒不如找一个切入点,即将决策权和执行权分开,并使决策层监督执行层。

  在中央层面,至少有两种选择。一是将相似或相同事情的决策权交给一个部门。这种决策权体现为:规则制定权、规划制定权、标准制定权、政策制定权等。决策权统一,是规则统一的充分条件,是决策科学的必要条件,是避免政出多门的前提条件。

  人们通常将精简统一效能的原则,理解为把相似或相同的事情(包括执行职责在内的所有管理职责)交给一个部门来管理,但这是不现实的。只能在战略决策层次(特别是规则制定层次)实现统一。

  比如在道路交通管理方面,将执行层的所有相关职责(规划、设计、建设、路政、运政、车辆、驾驶员、交通安全与路面秩序维护等各项管理职责)都交给一个部门,当前在世界上没有一个国家能够做得到。

  唯一可能的是,将涵盖道路交通管理全部要素的道路交通规则制定权,交给一个部门来负责。这就是国外发达国家参与道路交通管理的部门虽是多家,却没有出现部门扯皮的根本原因所在。而如果我国要探索建立大运输体制,大运输部掌控的首先是运输管理的规则、规划、标准、政策等抽象行政行为的决策权,同样不可能包揽运输管理的所有执行权,如包揽所有的路面执法权。

  第二种选择,是在组成部门内部,重新定位部委与部委管理的国家局之间的关系,重新定位部委与所属行政类事业单位之间的关系。即部委拥有决策权与监督权,国家局以及改革后的行政类事业单位履行执行权。

  在地方层面,至少有三种方式可供选择。一是在组成部门内部相互区分决策机构与执行机构。如深圳市的交通运输委员会。

  二是行政决策中枢与政府部门相对分离。这种选择需要政治智慧和政治决断。比如顺德的行政决策中枢就是“四位一体”的联席会议,区委、政府、人大、政协等共计23人构成了行政决策中枢,16个大部门履行执行权。

  三是通过“三集中”的方式科学配置审批权,实行审批与政策制定、监督的相对分离。即将各部门内部许可审批事项向行政审批办公室集中,许可审批权力向首席代表相对集中,行政审批办公室和首席代表向政务服务中心集中。部门集中精力进行调查研究、政策制定、监督监查,搞决策;政务服务中心专门负责行政审批执行。这亦可实现决策和执行的相对分离。

  当然,值得注意的是,仅仅依靠行政系统内决策层监督执行层,难以完全解决对大部门的监督问题。要较为彻底地解决对大部门的有效监督问题,还应在加大社会监督的制度建设上下功夫。

  “实际作为”是成败关键

  选择好下一步大部门制改革的突破口,只是第一步,真正关键的工作是在机构整合之后。机构整合后的“实际作为”决定着大部门制改革能否最终成功。否则只有物理反应,而没有化学反应,很难实现改革目的,甚至还会出现“后不如前”的尴尬状况。大部门制改革,就好像是装满子弹的长枪之扳机,一旦扣动,源于其内在改革逻辑的一系列改革举措就应随之跟进,只有这样才能实现大部门体制改革的既定目的。

  大部门制是一种特有的政府架构,由三个要素构成:一是行政决策中心核心化,实现对政府战略决策的领导权,克服强部门、弱政府的弊病;二是组成部门综合化,相对较少的政府组成部门既要覆盖政府的基本职能,又要把握行业规划、标准制定、政策制定、监督检查职权,实现“宽职能、少机构”;三是执行机构专门化,这样有助于提高行政效能,但其数量应根据实际需要科学确定。

  目前,发达国家普遍实行了大部门制,其行政首脑办事机构数目不等,但辅助决策与综合协调的功能却极为强大。内阁部普遍在11---18个之间,是执行法律最大、最重要的行政机构,覆盖政府基本职能;内阁部以外的执行机构数目众多,履行着专门性行政职能。

  比如,现在美国联邦政府设立12个总统行政首脑办事机构,15个内阁部,另设69个独立机构与政府公司。日本中央政府2001年1月6日建立大部门制,内阁机构4个,内阁部12个,独立行政法人98个。俄罗斯设立了7个总统直属机构,20个内阁部,另设若干独立机构。

  借鉴国际经验,从长远来看,中国的国务院应进一步加强办事机构的决策辅助与综合协调职能;适度加大国务院组成部门整合力度,强化重大行业综合决策职能;简化组成部门以外的机构类型,提高执行效能。

  无所不包的大部门是不堪重负的大部门,是疲于奔命的大部门,是难以承受责任追究的大部门,也是人民大众不满意的大部门。因此,部门整合之后必须继续转变政府职能。

  凡是企业能够自主决定、自担风险、自行调节、自律管理的事项,坚决取消行政审批,充分调动市场主体的积极性和主动性;凡是社会组织能够承担的事项,坚决转移给社会组织,充分发挥其在社会公共事务管理中的作用;凡是下级政府能够管理的事务和提供的服务,坚决下放给下级政府,充分发挥地方和基层政府在公共事务管理和服务中的作用,最大限度地方便企事业单位、社会组织和人民群众。

  探索建立大部门制必然涉及到人,因此改革时应注重人力资源对大部门制的涵养。领导班子的复合配置,内设机构领导交叉配置,妥善处理利益关系,这是大部门整合后职能有机统一、组织正常运转的三大基本条件。在改革决策的时点上,要让被改革部门的公务员获得公平感以减少改革阻力;从长远看,大部门制还须对人力资源进行素质更新,实现公务员素质能力的转型。

  组织行政文化的实质是组织中的人心问题,因此改革时应注重行政文化对大部门制的深层支撑作用。人心凝聚难于机构合并、职能整合,所以大部门制改革要采取措施,确保人心凝聚和文化整合。比如统一办公地点、统一津补贴、统一分管领导等。这些文化象征类的举措将向世人显示我们对已有改革的信心。

  大部门制解决的是系统性问题,并非零敲碎打的拼凑组合。它的成功与失败不仅取决于顶层设计这一主观条件,也取决于客观条件是否已经具备。稳步推进大部门制改革,不是不推进大部门制改革,改革既要审时度势,又要把握时机。

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