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汪玉凯:收入分配制度 改革方案必须“伤筋动骨”

2012年11月20日 05:09 来源: 东方早报 【字体:

  ■ 国家行政学院教授汪玉凯认为“灰色权力”是社会利益格局扭曲和分配制度出问题的元凶

  ■ 制度缺陷导致财富不断向三方面集中

  十八大报告中,中国共产党首次明确提出城乡居民收入倍增目标:到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标,实现城乡居民人均收入比2010年翻一番。实现这一目标离不开合理的收入分配制度。据了解,收入分配制度改革总体方案已明确将在2012年第四季度制定,力争年底前出台。11月19日起早报推出系列访谈,就收入分配制度改革的时代背景、制度设计以及所面临的挑战先后对话:

  俞可平

  中共中央编译局副局长、全球治理与发展战略研究中心主任

  汪玉凯

  国家行政学院教授

  苏海南

  中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长

  高培勇

  中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长

  苏明

  财政部财政科学研究所副所长

汪玉凯 国家行政学院教授

  增长和分配是永恒的矛盾,任何国家和政府都面临这样的问题。

  去年,我国公共财政收入10.37万亿元,增长24.8%,其增幅分别是城镇居民人均可支配收入名义增幅的1.76倍和农村居民人均纯收入名义增幅的1.39倍,而同期企业收入增长幅度为20%左右,也远高于居民收入。一方面是不断攀高的公共财政收入,一方面是居民收入占GDP比重的持续下降,政府的钱用在了哪儿?

  早报记者为此专访国家行政学院汪玉凯教授,试图厘清当下的利益分配格局。近年来一直撰文关注收入分配问题的汪玉凯表示:“分配制度上的缺陷导致财富源源不断地向三方面集中:一是从政府和社会来看,财富向政府集中;二是从劳资关系来看,财富向资方集中,如国企高管与普通工人的收入差距;三是从普通行业和垄断行业的关系看,财富正向垄断行业集中。”

  而造成利益分配格局扭曲的根源,汪玉凯说:“我国的市场经济不仅仅存在‘灰色权力’,还存在‘灰色资本’和‘灰色暴利’。其中,公权力得不到有效控制是最重要原因。”

  所以,对即将出台的收入分配制度改革方案,汪玉凯认为,“这个方案如果不是一个伤筋动骨的改革方案,我认为改变不了目前整个利益格局。不过我们也应该理解,即使收入分配制度改革方案本身也是动不了目前的既得利益格局的,因为没有相配套的制度对既得利益的控制,没有大的机会均衡,光靠收入分配制度改革本身是解决不了根本性问题的。”

  1 、一次分配:居民收入占GDP比重低于国际惯例

  我国一次分配中,居民收入占整个GDP的比重现在已降至40%不到,而按照国际惯例一般最低在60%,即政府和企业拿走的国民收入不会超过40%,但中国现在颠倒了。

  东方早报:十八大报告提出:“必须深化收入分配制度改革,努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步,提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重……”这一提法被认为是抓住了中国收入分配的关键和问题所在。您怎么看?

  汪玉凯:从今年发布的《2011中国薪酬报告》来看,2011年,我国城镇居民人均可支配收入比上年名义增长14.1%,扣除价格因素,实际增长8.4%,低于GDP增长率0.8个百分点。

  报告引用统计局数据测算,去年我国公共财政收入10.37万亿元,增长24.8%,增幅分别是城镇居民人均可支配收入名义增幅的1.76倍和农村居民人均纯收入名义增幅的1.39倍,而同期企业收入增长幅度为20%左右,也远高于居民收入。

  我国居民收入增长远远低于财政收入和企业收入增长,使得居民收入占国民收入相对比重不升反降。有数据表明,我国的一次分配中,居民收入占整个GDP的比重持续下降近20个百分点,现在已经下降到了40%不到,而按照国际惯例一般最低在60%,即政府和企业拿走的国民收入不会超过40%,但中国现在颠倒了。所以我们的第一次分配的格局已经不合理了。

  东方早报:过去政府可以下命令让企业涨工资,但现在市场化以后就没这个权力了,政府还能控制什么呢?

  汪玉凯:对。对企业,政府完全控制不了,但是政府的收入政府自身是可以控制的,但现在这个问题也没解决好。这些数据都是可以查到的:去年中国的经济总量是47.2万亿元,其中公共财政收入10.37万亿元,再加上3.15万亿元土地出让金、2万亿元的税费、1万亿元的社保,所以政府去年的收入超过16万亿元。这是什么概念?就是在47.2万亿元的经济总量里,政府拿走超过30%。这个利益格局也是非常不合理的。

  2、 二次分配:政府民生支出仅是发达国家的一半

  政府在医疗、教育、社保、就业、保障性住房五方面支出占财政支出比重越高,证明二次分配力度越大,前四项支出在发达国家最低比重是56%,而我国五大支出比重是30%。

  东方早报:一次分配出了问题,是否可以依靠二次分配来弥补?

  汪玉凯:一次分配不是说完全不可调整,只是调整会有一个过程。比如,劳动者有没有能力、渠道、手段进行维权。碰到就业形势不好,劳动者的手段是非常有限的。

  所以我们寄希望于二次分配,我们看到政府这些年做了很大的努力,但效果并不特别好。比如对照着看政府在医疗、教育、社保、就业、保障性住房这五大方面的支出占整个国家财政支出的比重,支出越高,证明这个国家二次分配的力度越大,反之亦然。

  有数据表明:医疗、教育、社保、就业这四大支出在发达国家最低比重是56%,像瑞典这样的高福利国家达到70%,也就是说,这个国家的财政支出的70%的钱用在了民生问题上,而我国五大支出的比重是30%。

  东方早报:按人均算岂不是更低?

  汪玉凯:对。所以我们的整体水平还是比较低的,尽管这些年政府在解决民生问题上下了很大功夫,比如现在的医疗覆盖面达96%,养老的覆盖面达70%……但由于过去欠账太多,所以现在还是追求低水平广覆盖的阶段。现在按照官方的统计方法,会把基础性建设的投入也算在公共服务的投入里,这样一来比重可能会高一点。

  东方早报:所以我们的二次分配结构也不合理?

  汪玉凯:我们的收入分配制度结构是不合理的。分配制度上的缺陷导致财富源源不断地向三方面集中:一是从政府和社会来看,财富向政府集中;二是从劳资关系来看,财富向资方集中,如国企高管与普通工人的收入差距;三是从普通行业和垄断行业的关系看,财富正向垄断行业集中。

  3、利益格局的扭曲是分配制度出现问题的根源

  中国现在有2.4亿农民工,在城市里也没有和城市同等人群处在同一个就业起跑线上,不是处在均等的机会里。

  东方早报:除了制度本身,还有什么影响了这个分配结果?

  汪玉凯:我认为是机会的不均等。这些年来我们强调“效率优先,兼顾公平”,现在看来这个政策在改革开放初期是有道理的,允许一部分人先富起来,再带动其他群体共同富裕……我认为在这个意义上我们的目标已经实现了,确实有一些人和一些地区先富起来了,但是第二目标仍没有实现,就是没有能够带动更多其他人群的共同富裕。而且现状是,机会越来越不均等。比如近几年总是曝出国企老总动辄年薪上百万,他的贡献真有那么大吗?

  一般来讲,市场解决不了的公共领域会让政府来投资,市场自己可以解决就不用国企了。但在我国,国企太多、面太宽,比如电信、石化、银行保险等建设性领域,都是国企唱主角,使得国企与民企没法在同一竞争起跑线上,这种对资金、资源、政策的绝对优势,使得国企处于强势垄断地位。

  东方早报:有报道说,一个电力公司的抄表工年薪可以达到15万元。

  汪玉凯:这就是结构性的不均衡。这与这些个人无关,只是他们幸运地身处优势结构板块而已。

  东方早报:您怎么看农民工问题?

  汪玉凯:这些个人,也是不均等的。这些人在城市里干着最脏、最重的活,拿到的报酬待遇可能只有城市同等人群的一半。中国现在有2.4亿农民工,其中在城市的有1.6亿人,还有8000万住在乡镇,这些人在城市里也没有和城市同等人群处在同一个就业起跑线上,不是处在均等的机会里。

  东方早报:造成机会不均等的根源是什么?

  汪玉凯:不单是机会不均等的根源,分配制度本身出现问题的根源,都是由于整个利益格局的扭曲,其中,公权力得不到有效控制是最重要原因。

  4、“三灰现象”扭曲社会利益格局

  一小部分人的财富积累更多的就是通过资本并购,通过资本上市过程中“灰色权力”对“灰色资本”的运作而产生巨大的“灰色暴利”。

  东方早报:那么造成利益格局被扭曲的元凶又是什么?

  汪玉凯:就是我说的“三灰现象”,我是国内第一个提出的。我国的市场经济不仅仅存在“灰色权力”,还存在“灰色资本”和“灰色暴利”。

  所谓灰色权力,是指借助公权力的影响力,通过子女、配偶、亲戚或朋友等,在市场中或者暗地里,通过权力的运作对稀缺资源的获取、倒卖,资本运作,或者不公平交易等,以获得巨额利益的权力行为。这里的核心是借助权力的影响力。所谓灰色权力地带,是指在市场过程中围绕垄断、监管等诸多领域所形成的非正当攫取经济社会利益的权力网络。

  所谓灰色资本,是指借助权力影响力,获得的稀缺资源的使用权或资本的运营权。灰色资本的本质,是一种由公权力转化而来的资本支配形态。

  所谓灰色暴利,是指通过灰色权力的行使,灰色资本的运作而产生的巨额暴利。这种灰色暴利,可以使一个人在最短时间内,几乎不费吹灰之力就可以实现暴富。一小部分人的财富积累更多的就是通过资本并购,通过资本上市过程中灰色权力对灰色资本的运作而产生巨大的灰色暴利。

  东方早报:就是老百姓说的“空手套白狼”?

  汪玉凯:对。这是通过公权力在市场经济中获取巨额的暴利,这才是造成整个社会利益格局扭曲最大的元凶,这才是所有问题的关键。这种“三灰现象”遏制了人的机会,也漠视国家的制度,凌驾于法律法规之上。

  东方早报:用网络语言说,现在是一个“拼爹”的时代。

  汪玉凯:说白了,就是底层往上流动的机会越来越小。机会的不均等造成的后果就是社会阶层固化。固化之后,上层的孩子要出国、要赚大钱……一切都游刃有余,而社会底层的孩子即使从北大、清华这种最好的学校毕业都有可能找不到工作。流动的空间被压缩得继续缩小的话,对当下中国是非常危险的。

  5、从五个方面破解灰色权力泛滥

  特别要割断官员子女、配偶等与国有资本、国有企业的商业联系,从根本上消除灰色权力地带赖以存在的基础。

  东方早报:具体如何破解这种灰色权力的盛行和泛滥呢?

  汪玉凯:第一,要对国有资本和国有企业进行重新的思考和定义。最关键的是不能把国有资本和国有企业混为一谈。

  正确的理解和定位应该是:国有资本在国家的一些关键领域要发挥重要作用,不等于国有企业必须垄断某些行业,更不能通过垄断保护国有企业,破坏市场经济的公平公正原则。对那些必须由国家独资的国有公共企业的设立,应该交由国家的权力机关批准。这样就可能从源头上对灰色权力的形成进行有效遏制,并起到釜底抽薪的作用。

  第二,制定各类参与市场竞争主体公平竞争的法律法规,通过法律的手段确保各类主体的公平和公正。

  在这方面我们还有很长的路要走。这中间最为重要的是,要真正使所有参与市场竞争的主体,能够受到法律公平、公正的保护,反对“以公压民”、“以大欺小”等做法,同时要对公权力介入市场资本并购等商业活动,采取十分审慎的态度,并通过法律严格加以约束。最大限度地防止灰色权力以及灰色权力地带的形成。

  第三,对党政官员涉猎商业活动的行为进行严格管束。按照国际惯例,建立严格制度框架,规范党政官员的从政行为。

  第四,对党政重要官员的配偶、子女参与商业活动的行为进行必要的限制和约束。特别要割断官员子女、配偶等与国有资本、国有企业的商业联系,从根本上消除灰色权力地带赖以存在的基础。

  从国际社会的通常做法来看,国外对一些重要官员的配偶、子女等从事商业活动都有严格的限制。特别在官员担任要职期间,更是如此。

  对于一个中国的领导干部来说,别说乡镇一级,就是从县一级的主要领导做起,当最后升迁到省市、部委乃至更高的领导职位时,其多年的从政经历,完全使其可能形成一个很大的权力关系网络,一旦一个领导人的思想防线失守,就可能成为灰色权力的重要载体,危害社会。因此,如何从源头上防止灰色权力的产生、蔓延,成为未来反腐倡廉应该认真研究解决的问题。

  第五,改革国有企业内部的管理方式。按照遏制灰色权力地带的要求,形成新的管理制度框架。

  其中最主要的包括:取消所有国有企业实际上的行政级别;建立国有资本运营和国有企业管理者队伍,与党政官员进行整体切割;尽量减少党政机构与国有企业领导人员之间的调动,少数确实需要在国有企业担任监事会等领导职务的党政官员,或者只要能够再回到政府当官的,一律不能拿高薪等,其工资待遇不能超过同等公职人员的3倍等。

  6、收入分配方案要从既得利益集团入手

  没有相配套的制度对公权力、对权贵既得利益的控制,没有大的机会均衡,光靠收入分配制度改革本身是解决不了根本性问题的。

  东方早报:一方面是收入分配改革方案难产,一方面是收入分配问题必须得到解决,该从何入手呢?

  汪玉凯:现在这种扭曲导致利益被固化,这是收入分配改革方案难产的原因。想动这个利益格局,就要动既得利益集团的奶酪,这是当下的难点。

  东方早报:中国目前到底有没有形成所谓的“利益集团”?

  汪玉凯:我的基本判断是,上世纪80年代中期改革开放利益分化,收入差距拉开,后来利益博弈,弱势群体在博弈中慢慢败下阵来。1995年改革起步到2002年,国企改革基本完成,垄断行业和既得利益集团开始出现。我认为到目前为止,中国大体形成三大利益集团:第一是以贪腐官员为代表的权贵利益群体;第二是以垄断企业为代表的垄断利益群体;第三是以房地产和资源行业为代表的地产资源利益群体。与三大利益群体相对应,中国社会实际产生三大富豪群体,权贵富豪、经营垄断富豪、地产资源富豪。

  东方早报:您之前撰文谈收入分配改革时说现在一定要“碰硬”?

  汪玉凯:对,就是要对既得利益集团说不。这个方案难产一个重要原因就是我们政府的一些机构、一些部门在利益上“绑架”了政府。在中国,施政性的法规、政策都是部门起草的。起草政策法规就有该部门的利益在里面。老百姓没法校正部门利益来维护自己的利益。

  所以诸如收入分配制度改革方案,由于它涉及多个部门的利益,制订这个方案的时候就会看有没有各个部门的损害,有受损就比较难通过,最后导致公众利益可能受损。即便部门之间互相让步,让的也都是部门利益,牺牲的可能是公众的利益,这是当下中国政策制定面临的最大问题。所以如果不敢对强势利益集团说不,对权贵集体利益说不,老百姓的利益是无法真正维护的,这个方案也很难让绝大多数老百姓满意。

  收入分配改革方案如果不是一个伤筋动骨的方案,我认为它改变不了目前整个利益格局。不过我们也应该理解,改革方案本身也是动不了目前的既得利益格局的,因为没有相配套的制度对公权力、对既得利益的控制,没有大的机会均衡,光靠收入分配制度改革本身是解决不了根本性问题的。所以我也倾向于对这个即将出台的收入分配改革方案期望值不必太高。

  7 、改革方案需避大而化之应尽量给出可操作条款

  政府要用好两个杠杆:法律方面加大对高收入群体的调节;政策方面要提高劳动报酬在第一次收入分配中的占比,扩大公共支出的比例,把解决民生问题作为政府的长期战略重点。

  东方早报:您指的配套制度是指什么?

  汪玉凯:收入分配制度改革本身已经远远超出了经济领域的问题,它和政治、社会是息息相关的。比如说机会的均衡,如果不是用公平正义来主导改革的理念和权力,人的机会不可能均等,这个社会就安定不了。再如,如果没有政治层面的改革对公权力的有效约束,既得利益形成的格局就很难改变。另外,如果没有官员财产申报公开制度这种“伤筋动骨”的改革出台,想打破既得利益格局是非常困难的。所以,这个改革我看要多管齐下。

  东方早报:您的意思是,这里面有个先后关系,必须得先对公权力、既得利益、利益格局动刀,才有可能推进收入分配改革,让社会收入差距变小?

  汪玉凯:对。比如,只有启动官员财产申报公开制度,对一部分官员的不合理、不合法财产进行追究,才能有效控制政府过高的行政开支、减少不必要的税费等等,真正让利于民。光靠收入分配制度改革本身,它承载不了这么大的使命。

  东方早报:有专家认为这次的改革还是将“提低、控高、扩中”作为主线。

  汪玉凯:从狭隘的收入分配制度框架出发,聚焦这三点是有道理的。但控高和扩中同样都不全是收入分配问题,必须与其他改革配套才能解决。

  东方早报:您期待看到一个怎样的收入分配改革方案?

  汪玉凯:除了要尽快出台改革方案本身,还要有一定的可操作性,要尽量避免一种大而化之的简单定性的描述,尽量给出比较规范具体的可操作性条款。

  首先,政府要根据收入分配面临的突出问题,果断调整政策,保持社会整体利益格局的大体平衡。

  其次,政府要最大限度地避免与民争利。在国民收入的第一次分配中政府所占的比例、在第二次收入分配中政府的政策制定,以及在土地征用、收费等方面,政府的作为都会直接对收入分配的整体格局产生重要影响。

  第三,在解决收入分配不公的问题中,政府要用好两个杠杆:一个是法律杠杆,一个是政策杠杆。法律方面如强化个人所得税、征收物业税、资源税等,加大对高收入群体的调节;政策方面就是要提高劳动报酬在第一次收入分配中的占比,扩大公共支出的比例,把解决民生问题作为政府的长期战略重点。这中间的一个重要问题,就是要敢于对少数特殊利益群体、包括垄断行业等动真格的,只有这样,收入分配不合理的格局,才可能发生重要变化,我国的改革开放才有一个健康发展的基础。

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