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以立法规范社保基金投资安全

http://www.jrj.com     2009年03月14日 00:32      华夏时报
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  本报特约评论员 马光远

  实事求是而言,目前社保基金投资管理的现状,无论是制度建设,还是管理体制,都远不能适应社保安全的要求和设计,社保研究专家郑秉文先生用四句话对此做了精辟的总结:在管理上是混乱的,在投资上是放任的,在预算上是随机的,在理念上是缺位的。

  首先,从管理体制来看,中国的社保基金,主要分为基本养老保险、企业年金和全国社保理事会管理的资金这三大块,在管理的时候基本各自形成了一个封闭而独立的体系。这种分散型的监管在制度上的缺陷是显而易见的:监管效率低下、监管主体间协调成本高、缺少整体负责的权力责任中心,易形成监管真空,各监管部门之间缺乏信息共享和协调配合的制度设计,大大影响了监管的实效。

  第二,庞大的社保基金投资基本上处于无法可依的状态。目前规范社保投资的,不是《社会保险法》,而只是关于社保基金监管的行政法规、规章和政策,其制定的主体主要是国务院各部委。社保基金监管的法律层次非常之低,权威性不足,法规之间缺乏衔接,难以形成严密的投资监管网络。近几年的大案要案,多发点基本是无法可依的养老保险基金。

  不仅立法层次低,即使层次低的法律内容也过于笼统、简单,不能够发挥应有作用,在一定程度上造成法律监管的形同虚设的局面。以社保基金投资为例,2001年颁布实施的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》对社保基金的投资方向虽然做了规定,但是对于投资的数量、投资工具的种类、期限、收益的可靠性等则没有明确、详细的规定。由于缺乏全面和科学的投资法律法规的约束,使得社保基金投资产生较大的盲目性。

  第三,投资渠道狭窄,投资结构不合理。比如,2001年以前,我国社保基金投资只能用于购买银行存款和购买国债,在《暂行办法》颁布之后,扩展到证券投资基金、股票或信用等级高的企业债券和金融债券等,但由于当时我国股票市场、债券市场的不成熟,社保基金可选择的投资工具仍然很少,使得社保基金无法进行有效的投资组合。而养老保险基金和企业年金如何投资,渠道更是匮乏。投资渠道的狭窄,加上投资管理人的水平所限,使得社保基金投资管理的费用相对于发达国家,比例太高。很显然,如果只是将其放到银行或者购买国债,没有任何必要成立什么专门的机构来运作,让老百姓自己去存去买,起码可以省下大量的管理费用。

  更致命的,很多社保基金监管机构和运作机构身份混乱,“越位”和“缺位”并存。

  这说明,就投资管理而言,目前社保基金投资管理体制实际上还没有真正建立起来,关系还没有理顺,概念还没有确立,不是一个如何改革的问题,而是一个如何理清思路、拨乱匡正的问题,是一个如何设计和建立社保基金投资管理制度的问题。因此,建立一个统一的社保基金投资体系已成了当务之急。

  首先,以《社会保险法》立法为契机,建立起以《社会保险法》为龙头,以相关条例和规章制度为主体,以操作性示范文件为基本规范的投资管理法律体系。全国人大将《社会保险法》立法纳入2009年的立法规划,通过立法,可以将全国社保基金、养老保险基金和企业年金的投资管理纳入统一的法律体系,从制度上确保三大基金的投资安全。

  其次,对全国社保理事会、社会保障部等部门制定的投资管理办法进行规范和修改。社保部应抓紧制定养老保险基金的投资管理办法,并对2001年制定且已不适应投资管理要求的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》等进行修改完善,明确投资的领域和比例,制定投资管理的具体规则,从而形成完善的投资管理法律体系。

  第三,通过立法将社保基金投资纳入财政预算。社保基金作为“第二财政”,除了少数国家之外,几乎在任何国家都被纳入严格的财政预算,以对其投资、收益、分配进行监管。同时,要加强国家的审计监督和社会监督。

  最后,改造和统一现有的投资监管机构。将社保基金行政部门和基金管理部门相分离,建立统一、独立的运作模式和监管主体,形成相互协调,相互制约的分权制衡机制。按照这个原则,对全国社会保障基金理事会进行改造,让其成为专司投资监管而非具体负责投资运作的机构;各省、市应建立起专门的社保基金的投资管理机构和监督管理机构,明确各自的工作职责,按照基金投资管理办法进行投资和监督管理。

  需要指出,社保基金的投资管理,涉及部门和地方的庞大利益,必须在立法上打破现有的利益格局,这显然是一项长期、艰巨的工作。希望以2009年《社会保险法》的立法为契机,在制度化建设方面打开一个很好的突破口。

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