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让社保走入寻常百姓家

http://www.jrj.com     2009年03月05日 18:38      《产权导刊》
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  ■/韩良

  要打破长期形成的按照社会成员“身份”来安排养老、医疗、工伤等问题的体制,建立全面的社会保险体系,并不是一件容易的事。

  2008年12月28日,《社会保险法(草案)》向全社会公开并征求意见。该草案规定,涉及累计缴费年限的养老、医疗、失业三险关系均可随本人转移,缴费年限或分段或累计计算,实行全国统一的个人社会保障号码即身份证号。《社会保险法(草案)》昭示了本届中央政府致力于改善民生的决心。但要让社会保险走入“寻常百姓家”,使全体公民共享改革发展的成果,还需要执政者与立法者鼓起更大的改革勇气,冲破业已形成的制度、利益和观念的束缚。

  一、我国建立全面社保体系面临的身份鸿沟

  (一)城乡身份鸿沟

  据北京法制晚报报道:69岁的湖南省祁东县人付达信,于2008年9月8日下午1点40分,在北京站广场持刀连抢两名旅客。他抢劫完了并不逃跑,反而在等待被抢者喊叫,以便引警察来抓。接受审讯时,付达信要求办案民警把罪行写重些,当法官宣布因犯抢劫罪付达信被判处2年有期徒刑时,他竟认为判得太轻了,要求法官再好好审审。他抢劫的目的有两个,一是希望自己被判刑入狱,后半辈子不用为吃穿犯愁了;二是希望警察将他的情况向上面反映。付达信老汉持刀抢劫入狱养老的故事让我们陷入了深深地思考,中国类似付达信这样65岁以上的农村老人有6000万人,他们和广大农村居民一样,长期被排斥在社会保障体系之外,城里人享有的养老待遇只能通过自己实施犯罪到监狱去实现,这是我们长期奉行城乡两元管理体制所引发的一种悲剧。

  (二)职业身份鸿沟

  即使身处社保体系中的“城里人”,仍然存在明显的“身份差别”。不谈我国业已存在的“离休”和“退休”问题,在我国已经纳入社保实施体系的国家行政机关的公务员、事业单位工作人员、企业单位职工,由于职业身份的不同,实行不同的养老退休制度,导致企业工人的退休金远低于机关、企事业单位员工的退休金。据统计,2006年底,全国机关事业单位退休人员退休金人均高出企业2倍多。特别是当年上山下乡返城的知青,现在基本上都到了退休的年龄,由于返城后他们大多进了效益不好的街道工厂、集体企业,现在这些工厂、企业不是破产、关闭,就是奄奄一息,能够为这些职工缴纳的社会保险基金很少,他们自己也没有经济实力去缴纳。除了农村居民外,这些人群是最需要关注的对象。

  (三)地域身份鸿沟

  我国的改革开放事业是从在东南沿海设立四个经济特区开始的,由此形成了东部沿海和西部内陆的经济发展水平的巨大差异。由于劳动者所处地域的不同,造成了以下两个很难调和的后果:第一,不同地域就业的劳动者所享有的社会保险待遇不同。按照社会保险由地方政府、企业、个人三者各自负担一部分的原则,在东部沿海省份就业的劳动者所享有的社会保险待遇自然就比西部内陆省份就业的劳动者要好;第二,社保关系是画地为牢、难以接续的状态。由于社会保险是按照地域进行管理的,在劳动者特别是农民工离开原来的地域、到原籍或者其他省份工作的时候,个人转走的只是个人交的那部分金额,单位替交的那一部分都留在了当地,这对于转出地有很大的财政收益。以广州为例,现在失业保险基金结余了85亿元,而每年失业保险的支出仅为3~5亿元。

  二、建立全面社保体系的必要性与可行性

  (一)建立全面社保体系的必要性

  1.是贯彻科学发展观的需要。以人为本、全面、协调的发展观,要求我们必须建立公平、全面的社会保险体系。以人为本和全面地发展观点,就是要把所有人民的利益,特别是农村居民、产业工人等弱势群体的利益作为一切工作的出发点和落脚点,建立公平的社会保障机制;协调的发展观,就是要统筹城乡协调发展、区域协调发展,打破历史上形成的城乡、职业、地域等身份鸿沟,建立全面的社会保险体系。

  2.是扩大内需、走出经济低谷的需要。受世界金融危机的影响,我国的对外出口受到较大影响。但由于社会保障机制的不健全,我国城镇企业职工和农村居民不敢消费,内需的扩大成为执政党面临的紧迫问题。如果我们能够建立一个公平、全面的社会保险体系,将给人民一个稳定、安全的生活预期,进而提升大家的消费信心。因此,国家如果加大对社会保障等公共领域的投入,不仅能够起到保障与改善民生的作用,而且能够起到扩大内需、尽快走出经济低谷困局的作用。当温家宝总理在去年两会上宣布,中国要建立统一的社会保障体系,以补上在公共福利保障上的欠债,不少人的解读是:世界上最大的潜在购买力可能会从沉睡中醒来。

  (二)建立全面社保体系的可行性

  1.我国具有建立全面社会保险体系的雄厚财政基础。2007年,中国政府的财政税收达到5.1万亿元,占GDP的21%,相当于3.7亿城镇居民的可支配收入或12.3亿农民的纯收入。可以毫不夸张地说,中国政府是当今世界上最富有的政府。中国政府具有建立全面社会保险体系的雄厚财政基础。有专家表示,即便把65岁以上农民(现有6000万人)作为养老保障的基准,每人每月120元,所需年支出是800多亿元。再考虑到发达地区可以由地方财政来支出,贫困地区由中央财政转移支付,那么中央财政所支出的大约是400~500亿元左右,约占2007年我国财政收入5.1万亿的1%,现有的政府财力是完全有能力承担的。

  2.金融危机为建立全面社会保险体系提供了难得的机遇。1929—1933年大危机的结果,严重削弱了美国居民的消费能力,1929年私人消费为 5939亿美元,1933年降到4848亿美元。1935年美国通过《社会保险法案》后,1937年私人消费水平就回升到6297亿美元,1940年攀升至6880 亿元。从1947年至今,美国私人消费支出占GDP比重始终在60%以上,成为拉动美国经济增长的一个重要发动机。金融危机为我们转变经济发展模式,由外向拉动型经济转化为内需拉动型经济,由集团、政府消费拉动型经济转化为私人消费拉动型经济提供了一个千载难逢的机遇,而建立全面社会保险体系是实现这种转变的必要前提和基础。

  三、建立全面社保体系的路径选择

  1.打破身份限制应该一步到位。对于打破身份限制,《社会保险法(草案)》采取的是分步到位的办法。即“国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度,具体办法由国务院规定。”这种采取折衷和拖延的方式不仅会给以后的制度设计带来麻烦,而且还会加剧这种人为造成的不平等状况。应建立全面的社会保险体系,按照城乡一体化的方式去设计法律制度,逐步取消社保多规制,实现城镇居民和农村居民社保的对接,国家机关、事业单位和企业社保的对接,采取国家统筹的方式。

  2.降低参保、取保的时间限制门槛。现行体制下,各地对于劳动者参加养老、医疗、失业三险,都有一年或半年的起点时间限制,如达不到参保的时间限制门槛,就不够参保或丧失取保资格。我国现在失业保险基金一共结余了1300亿元,而大量的失业人员特别是农民工却领不到失业保险金,原因是农民工流动性很大,许多人失业后达不到规定的一年或半年取保时间,无法领取保险。《社会保险法》应该将参保、取保限制时间下调,让更多的劳动者受益。

  3.制度设计应该更具人文关怀。目前发达国家社会保障制度是以就业为基础的“先存钱、后保障”的“预防模式”。这种制度安排的缺陷是,只有在一个人遭遇特殊的社会经济风险时,他才能得到制度的救济,而平时他则不能得到这种社会援助,这就造成了社会保险制度刚性有余而柔性不足的状况。《社会保险法》应该借鉴商业保险的一些做法,将社会保障和“人生规划”结合起来,借鉴中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧先生的想法:“能否将一个人一生创造并应该获得的社会财富,在他一生中更为均匀地分布;同时在他有特殊需要时,还可以得到足够的社会援助”,使得《社会保险法》制度设计更具人文关怀的特点。

  (作者为管理学博士,民商法博士后,南开大学法学院副教授)


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