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户籍改革路在何方

http://www.jrj.com     2009年03月02日 00:42      《中国经济周刊》
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  《中国经济周刊》评论员

  上海市政府日前再推户籍新政,内容包括凡来沪创业、就业并持有《上海市居住证》的境内人员,只要符合持证满7年等五项条件,即可在“年度总量控制、按照条件受理、依次轮候办理”的前提下申办上海常住户口。

  上述新政堪称“破冰”,其突出意义在于,虽然此前已有河北、辽宁等13个省、市、自治区相继出台了以取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分、统一城乡户口登记制度为主要内容的改革措施,但毕竟,中国户籍改革的至难点聚拢在上海、北京等特大型城市。因此,只有当这些城市的户籍制度开始发生由量到质的变化,中国步伐不一的户籍改革才能宣告进入全面攻坚新阶段。

  对于上海这样一个常住人口近2000万的城市而言,放宽迁入条件的困扰显而易见。其中最主要的是,一方面,高度集中、高度发展的经济社会状况使其形如洼地,时刻面临大量外来人口蜂拥而入的压力;另一方面,在自然资源条件给定以及经济社会发展水平提高较为不易的情况下,任何城市都有其相对固定的人口承载上限。此二者相结合,几乎必然地构成了户籍需求与供给之间巨大的鸿沟。

  因为艰难与复杂,中国的户籍制度改革显著表现出诱导、渐进等特征,上海近期推出的户籍新政同样如此,而其先导因素包括:

  其一,上海是全国老龄化进程最快的城市。按照预计,上海全市60岁以上老年人口占比至2020年将达34.50%,与此相对照的是,上海社保基金严重“穿底”,去年一年财政“托底”就达170亿-180亿元,占市级财政收入的17%-18%左右;

  其二,上海是全国率先面临经济转型重任的城市。资料显示,去年9月份起,上海工业总产值增幅持续下滑,迫于形势,上海必须加快形成以先进制造业和现代服务业为驱动力的经济增长新模式,而先进制造业和现代服务业的发展,又必须以人力资源的汇集和提升为前提。

  基于基础条件的变化,上海较为敏感地进行了户籍制度的第四次改革,这次改革与以往相比,亮点在于着重权利、义务相对等的原则。我们认为,至少在眼下以及未来相当长的时期内,这一原则在推进特大型城市户籍制度改革的过程中,将可因其相对公平、易于操作、原户籍人口利益受损较少而被越来越多地采用和贯彻。

  当然,需要指出的是,上海的户籍新政终究只是过渡性的一步,其距户籍改革总体方案确定的目标——以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件——尚有相当距离。

  中国的户籍改革之所以难,首要的症结即在于地区发展太过悬殊,其次,发达地区户籍改革所循的择优汰劣的制度导向,可能造成贫(弱)者愈贫(弱)、富(强)者愈富(强)的棘轮效应,也是改革中面临的棘手问题。

  旨在形成统一市场的户籍改革不可能依靠少数地区的自觉来完成,作为内生的过程,其进展或大或小、或快或慢,最终取决于两项基础性工作的推进情况,即,欠发达地区的公共服务欠账能否尽快补足,以及原本附着在户口上的公共资源能否尽可能彻底地改由市场化的方式来进行分配。这是绕不去的两道坎,众所期待的户籍公平舍此无捷径可达。

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