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危机之下:美国对外经济新政路在何方

http://www.jrj.com     2009年02月28日 01:51      21世纪经济报道
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  ·编者按·

  金融危机和奥巴马就任总统,将会使美国的对外战略发生怎样的调整?这是很多人都在关注的话题。为此,本版发表清华大学中美关系研究中心研究团队撰写的这篇《危机之下:美国对外经济新政路在何方?》,希望对大家有所帮助。

  上任之初的一个月,奥巴马将其主要精力投入到敦促国会通过7000多亿美元的经济救援方案中。但在副总统拜登和国务卿希拉里分别完成首访之后,2月25日,奥巴马总统在国会发表了关于美国对外政策的讲话,这表明美国外交新政的开始,而且随着4月份伦敦国际金融会议的日渐临近,奥巴马政府的对外经济新政策将呼之欲出。

  在华盛顿“圈内”政治势能有限的奥巴马,在重大对外经济决策上将会比近20年来的历任总统都更加倚重其内阁团队,而相关内阁团队的组成决定了美国对外经济政策的基本方向。

  奥巴马挟美国二战以后最高的民望上台执政,他本人的经济政策立场偏好劳工阶层,是继吉米·卡特之后与工会关系最为密切的总统。就对外经济政策而言,在竞选过程中,奥巴马曾表示要强力支持公平贸易,主张要把制造业留在美国,阻止就业机会流向中国、印度等发展中国家,而又恰逢金融危机全面爆发,外界普遍担心奥巴马政府的贸易保护主义色彩会浓于布什政府,甚至浓于同为民主党的克林顿政府,相比之下,后者在对外经济政策上走中间路线,并因此不惜“背叛”民主党的主要选民基础——劳工组织。

  但是,奥巴马在当选之后,竭力彰显其全民总统形象,精心组建了一个在党派、种族、性别、行业等方面都凸显多元化的内阁团队,其中部分阁员与他本人的政策偏好多有偏差。可以推断的是,从政履历单薄、在华盛顿“圈内”政治势能有限的奥巴马将会谦卑和节制地行使权力,在重大对外经济决策上将会比近20年来的历任总统都更加倚重其内阁团队,而相关内阁团队的组成决定了美国对外经济政策的基本方向。

  第一,无论是政治上还是经济上,奥巴马政府集中了一批支持国际主义和多边主义对外政策的官员。例如,副总统拜登曾几次担任参议院外交关系委员会主席,他支持美国参与国际事务,是联合国的强烈支持者;国务卿希拉里在克林顿任内曾参与诸多外交活动,足迹几乎遍及全球;财政部长盖特纳在财政部任职期间曾参与制定对墨西哥、印度尼西亚、韩国、巴西和泰国的金融救援计划,在1999年又担任负责国际事务的副部长;美国贸易代表罗恩·柯克一贯主张自由贸易;国家经济委员会主席萨默斯曾长期主管财政部的国际事务。执掌奥巴马对外经济政策的官员基本上都具有丰富的处理国际事务的经验,这在美国陷入金融信贷危机的特殊时期,非常引人注目。他们将会对在整体上奉行一种国际主义和多边主义的国际经济政策方向,经济民族主义不太会成为奥巴马政府的政策选项。

  第二,奥巴马政府阁员的学者色彩浓厚,这与美国学界通常支持民主党有关。在奥巴马的四大经济班底中(财政部、国家经济委员会、经济顾问委员会和管理与预算办公室)就有三人拥有经济学博士学位。相比之下,被取代的四人中只有一人有相应的经济背景。不仅如此,奥巴马还任命诺贝尔物理学奖获得者朱棣文担任能源部长,以凸显其加快新能源开发的决心。由学者组成的技术官僚团队,更容易依据客观的经济形势和市场规律进行决策,大大减少了将经贸问题“政治化”的可能性。

  第三,为了弥补自身经验的不足,奥巴马大量起用了克林顿时期的民主党旧部。除了国务卿希拉里之外,盖特纳和萨默斯都曾在克林顿政府时期任职财政部,参与过许多重大对外经济决策的制定。管理与预算办公室主任奥斯泽格是克林顿任总统时的经济政策特别助理。这种人事布局说明奥巴马在求新求变的同时,又不得不偏重政策的稳健。克林顿的经济团队因为缔造了上世纪90年代的美国经济繁荣而被誉为“梦之队”,奥巴马重新起用这套人马,很大程度上就有重塑辉煌的考虑。

  第四,奥巴马政府吸纳了为数众多的前国会议员,从而增加了内阁与国会的交往经验。奥巴马本人是肯尼迪之后第一位由国会议员转任的总统,他的政府阁员中具有国会工作经历的有六七位之多,这一方面减少了国会中的政敌,另一方面是为了建立更加和谐的府会关系,以为其执政铺路。可以预见,在很长一段时间内,奥巴马政府将会与国会保持比较良好的合作关系,并可能会成为最近几十年来和国会相处最好的一届总统。

  第五,奥巴马政府是战后美国“知华派”人士最多的一届政府。奥巴马本人没有反华、反共的意识形态和历史纪录。副总统拜登和国务卿希拉里都具有丰富的对华外交经验。拜登是国会山上少有的“知华派”,在20世纪90年代的对华政策大辩论中,拜登和赫尔姆斯针锋相对,是接触政策的积极支持者。虽然他与工会保持着密切联系,但在中美经贸关系中,拜登过去并无十分激烈的言辞。而财政部长盖特纳曾随父在中国生活,是美国历史上第一个会说中文的财政部长。总统经济复苏顾问委员会主席沃尔克也曾经多次访问中国,对中国的金融改革开放给予了密切关注和热情支持。不仅如此,奥巴马还任命华裔科学家朱棣文担任能源部长;并开创了美国历史上任命卢沛宁和陈远美两名华裔担任总统白宫高级幕僚的先河;最近,奥巴马又正式提名美国历史上第一位华裔州长骆家辉担任商务部长。政府中多位官员对中国的熟稔决定了奥巴马的对华政策将不会重复当年克林顿和布什执政初期的生涩。

  正是因为奥巴马政府安排了众多的强势政治人物入阁,从某种程度上来说也可能导致一定程度的官僚政治斗争,从而影响其对外(经济)政策的连贯性。

  正是因为奥巴马政府安排了众多的强势政治人物入阁,从某种程度上来说也可能导致一定程度的官僚政治斗争,从而影响其对外(经济)政策的连贯性。尽管从目前来看,奥巴马政府的内部系统运转正常,但正是由于奥巴马为了特意体现内阁成员的多元性,大量政见不一、背景复杂的官员进入内阁任职,随着时间的推移,他们的矛盾和分歧将会进一步显现出来。奥巴马两次提名的商务部长人选都归于流产,在一定程度上就是一种危险的征兆。

  首先,副总统与国务卿之间。奥巴马政府的副总统将不会仅限于一个陪衬的角色,而可能在美国对外决策中扮演实质性的角色。事实上,从克林顿到布什,副总统在美国行政体系中的实质性权力地位有不断上升的趋势。作为第110届参议院外交关系委员会主席,拜登曾是国会在外交政策上最有影响力的声音。在特定的时候,奥巴马需要借助经验丰富和资历深厚的拜登来平衡强势希拉里在外交事务上可能会出现的“独断专行”。因此,奥巴马政府内部,可能会出现副总统和国务院两个外交决策中心。

  其次,国务院与财政部之间。在1962年美国国会设立特别贸易代表(美国贸易代表的前身)一职之前,美国国务院一直负责国际经济事务,特别是国际贸易谈判。尽管此后国务院在对外经济政策的权限上有所削弱,但是由于其统领美国的涉外事务,它仍然在美国对外经济关系中有相当大的发言权。美国外交面临的困境,以及金融危机迫使美国产生了寻求国际合作的强大需求,希拉里有可能建立一个美国近几十年来最为强大的国务院,在国际经济合作等广泛的问题上,强势的希拉里很有可能和财政部争夺领导权。目前,希拉里已经开始听取克林顿时期领导总统的经济顾问委员会主席劳拉·泰森的意见,以确定国务院在美国对外经济政策方向上的宏观立场。而在其访华的过程中,希拉里多次就美国的对外经济政策发表观点。

  再次,财政部与国家经济委员会之间。由于主导着国内财政和国际收支政策,美国财政部是美国对外经济政策最核心、最重要的决策机构,在美国对外经济决策史上,曾先后出现多位强势财长总揽美国对外经济政策的各个议题,主导美国对外经济政策的基本方向。由克林顿通过行政命令建立的国家经济委员会通常只承担协调和咨询的职责,但是在奥巴马政府出任该职的劳伦斯·萨默斯素来恃才傲物,作风强硬。在克林顿执政初期,当时还人微言轻的萨默斯(时任助理财政部长)就与贸易代表米基·坎特和商务部长布朗就美元政策展开了一场激辩,虽然最终败下阵来,但其政治风格令人侧目。新财长盖特纳乃是其旧时下属,萨默斯恐怕很难让盖特纳在经济决策中占上风,两人间的话语权争端可能难以避免。此外,奥巴马为对付危机而专设总统经济复苏顾问委员会这一新职位,担任主席的是前美联储主席、德高望重的保罗·沃尔克,在格林斯潘因为金融危机而声名狼藉之时,他被誉为是美国历史上最成功的一位联储主席,沃尔克或许能起到平衡各方意见的关键角色。

  最后,美国贸易代表、商务部与劳工部之间。美国贸易代表是总统在国际贸易政策方面的首席顾问和发言人,新任代表罗恩·柯克一贯主张自由贸易,曾支持北美自由贸易协定和给予中国永久正常贸易关系地位。奥巴马新提名的商务部长,是否会与支持自由贸易的柯克产生政策冲突还很难预料。但是,随着近几十年来,美国劳工集团成为贸易保护主义的主要支持力量,负责劳工事务的美国劳工部也因此成为美国内阁部门中保护主义色彩最浓的一个机构。奥巴马政府的劳工部长索利斯与工会组织关系密切,贸易保护色彩浓厚,她的上任给可能导致贸易代表、商务部和劳工部之间围绕美国贸易政策方向的斗争不可避免。

  强势人物相互对抗,可能导致团队运行的失误,这是奥巴马内阁对外经济决策的最大隐患。不过,整个奥巴马政府并没有类似布什政府走极端的和极度具有破坏性的内阁官员。

  三、 国会结构与奥巴马的执政环境

  近两届新当选的议员看待国际事务表现出谨慎和温和的特点,过去数十年来国会屡屡出现的极端声音逐渐黯淡,这为奥马政府的对外经济新政提供了机遇。

  美国拥有世界上最强大的国会。奥巴马就职之前,美国新一届国会就开始走马上任。与上一届国会相比,民主党在众议院中的席位由上一届的235席增至256席。在参议院中的席位也由原来的51席增加到至少57席(都包括两名参加民主党党团的独立派参议员),民主党的优势进一步拉大,参众两院和两院各委员会领导人继续由民主党人担任。资深议员的势力格局没有重大变化(唯一重大的变化就是民主党大佬汤姆·兰托斯在2008年初去世),这意味着继上个世纪90年代以来的国会势力大重组已经告一段落,国会政治格局迎来一个相对稳定的新时期。在这样一个大的背景下,近两届新当选的议员看待国际事务表现出谨慎和温和的特点,过去数十年来国会屡屡出现的极端声音逐渐黯淡,这为奥马政府的对外经济新政提供了机遇。

  在参议院,财政委员会是参议院中对国际经济事务最具影响力的一个常设委员会,它负责对美国所签署的国际贸易协定进行审议。民主党的麦克斯·鲍卡斯继续担任第111届参议院财政委员会主席,这对自由贸易的支持者来说是一个利好消息。他积极支持中美经贸关系发展,在美国1990年代对华“最惠国待遇”和2000年《对华永久正常贸易关系》的国会大辩论中,他都是为中国拉票最积极的国会议员。

  另外,参议院外交关系委员会负责评估对外援助法、技术管制法、地区自由贸易协定、金融援助法案等立法建议,从而也参与到对外经济的决策过程中来。2009年,约翰·克里接替拜登担任新一届国会参议院对外关系委员会主席。这意味着美国的外交政策将形成奥巴马-拜登-希拉里-克里四驾马车的格局,而这四人都曾是美国国会参议员的特殊背景,也是美国外交决策史上的一个特殊现象。克里有可能对奥巴马内阁和国会内部出现的极端势力进行一定的牵制。

  从众议院的情况来看,对中国态度向来强硬的佩洛西连任众议院议长,而她无论在政治、经济及人权问题上都曾批评中国,并曾连续10年投票反对给予中国正常贸易关系。因此,佩洛西继续为议长,很可能带领众议院在中美经贸关系中制造麻烦。

  在众议院,筹款委员负责美国关税、进口贸易和贸易谈判等方面的立法。筹款委员会现任主席是来自纽约州的民主党人查尔斯·兰格尔,是众议院中的元老级人物之一。兰格尔也是人民币升值的积极推动者,他来自纽约州黑人聚集的穷人选区,失业率高。国外进口对黑人这一美国传统制造业领域的主力就业人群影响较大。但是兰格尔本人并不是贸易保护主义者,他在国会的态度很可能只是受制于选民压力,他并没有积极推动相关贸易主义提案过关。

  除了佩洛西、兰格尔之外,霍华德·伯曼也应该引起重视。他是一位中国并不熟悉的众议员。在110届国会中,伯曼是国会中最积极的人权分子, 2008年年初兰托斯因病去世,外事委员会主席一职便由伯曼继任。由于其所代表的加州第28选区覆盖了好莱坞地区,伯曼对音像制品方面的知识产权问题极为关注。在奥巴马时代的新一届国会中,他有可能带头对中国的知识产权问题发难。

  除了国会本身之外,国会下属的智囊机构也值得关注。就在美国新任财政部长盖特纳因批评中国汇率而掀起2009年中美人民币汇率之争的第一波之后,2月17日,美国国会下设的对华核心智囊机构美中经济与安全评估委员会也按捺不住,终于出手,在国会休假的时间仍举行了“中国在全球经济衰退的发生和回应中的作用”的听证会,以“为将来美国对华经济贸易政策提供参考”。人民币汇率问题成为听证会的焦点,这标志着新一届美国国会干预中美经贸事务的开始。两位议员杰弗里·菲尔德和帕特里克·马洛伊都批评了中国的人民币汇率。他们二人会不会取代舒默和格雷厄姆成为国会中敲打中国人民币汇率的新代表,目前还很难判断。

  四、 美国对外经济政策方向的可能性调整

  奥巴马政府将会重新加强一系列由其主导的国际经济制度来领导世界经济发展的基本方向,维系“美国世纪”。其中最关键的是与美元国际地位相关的国际金融机制。

  在危机冲击下,在国会选举所带来的新形势下,美国新政府对外经济政策将可能会发生几个方向性的重大调整:

  第一,奥巴马政府至少会在2009年全面放缓在全球推动自由贸易的步伐,但不会走向全面的贸易保护主义。首先,美国新政府不会将WTO的多哈回合谈判作为重要的对外经济政策议程来加以推动。经济危机带来的衰退将进一步抑制美国国内推动全球多边回合谈判的动力,2009年多哈回合将会继续停顿,很难会有显著的进展。不仅如此,美国推动地区自由贸易协定的步伐也会放缓。由此,中国台湾要与美国谈判自由贸易协定的难度大大增加,这在客观上减少了中美之间一个潜在的政治难题。

  但是,奥巴马政府和美国国会内部都有抵制保护主义的强大力量,奥巴马政府的经济团队中代表制造业利益的官员居少,传统的财经高官沃尔克、萨默斯和盖特纳将处于美国对内和对外经济的最核心决策层。何况经过最近二十多年的调整,美国国内的经济结构已经发生了根本性变化,绝大部分低端制造业都已向国外转移殆尽,贸易保护主义势力在美国国内社会中不占主导地位。希拉里在不久之前的亚洲之行中,多次高调表态,美国政府将竭力抵制国内的贸易保护主义。因此,美国贸易保护主义的抬头将是局部性的,而不是全面的,像1930年国会强行通过全面提高关税的《斯穆特-霍利关税法》的局面不会出现。全球自由贸易体系虽很难出现进展,但也不会倒退,更不会崩溃。

  第二,在美元和国际金融政策上,奥巴马将会继续努力维持强势美元以及美国在国际金融体系的主导地位。在这场危机中,长期支撑美利坚帝国大厦的三大支柱之一金融霸权(美元霸权)受到自1934年以来前所未有的重创。由于意识到美元资产的不可靠性,各国都在主张国际货币多元化和外汇储备多样化,一些国家还开始实行彼此货币间的清算兑换,而一些地区合作组织正在积极倡导区域性货币合作来规避单一依靠美元所可能带来的风险。

  但是,美元和金融霸权是美国霸权的重要基石,丧失这一基石,美国的全球霸权地位有可能发生根本性的动摇。奥巴马起用沃尔克、萨默斯、盖特纳和奥斯泽格四位擅长财政和金融事务的旧臣,很大程度上就是为了挽救美元的国际地位。其中作为奥巴马应对金融危机的首席高参的沃尔克在担任美联储主席时缔造了自布雷顿森林体系之后的第一个强势美元时代,在经济学界享有崇高的声望;后三位则都曾在缔造了第二个强势美元时代的前财长罗伯特·鲁宾手下工作,深受其影响,特别是萨默斯在克林顿任内是强势美元的坚决支持者;盖特纳之前担任纽约联邦储备银行的行长,而该机构通常是美国最支持强势美元政策的机构之一。正因为如此,我们预测,2009年美元基本会保持坚挺,美国不会为了应对金融危机而进行大幅度的美元贬值。类似20世纪30年代的以邻为壑的货币战基本不会爆发。

  第三,受危机所累,“华盛顿共识”声名不佳,其影响力将进一步削弱,美国在全球推动金融自由化的步伐将会全面放缓。在各项救市和大手笔经济刺激计划下,凯恩斯主义卷土重来,美国将会出现自从罗斯福总统新政以来政府权力的第二次扩张,有学者称其为“新自由主义的终结”。奥巴马上台将影响各国政府管理经济的思路,可能进一步加速政府干预主义在全球的盛行。奥巴马政府国际金融政策的重点将会是致力于建立起一套更加完善的国际金融市场的监管和协调机制,而不是推动国际金融的自由化。美国金融机构也会全面放缓全球扩张的步伐。在这种背景下,在今后几年,美国推动中国金融开放的压力会减少,这给中国进行金融体制改革提供了难得的机遇。

  第四,奥巴马政府会加大环境外交的力度,并积极推动小布什政府一度中断的国际环境问题的谈判。在2008年美国大选期间,奥巴马将气候变化和环境保护的议题提升到了前所未有的重要地位。由科学家朱棣文担任能源部长向世界传递了一个强烈信号,美国会加快新能源项目的开发以摆脱对传统能源的依赖,其目的既是为了美国能源安全战略的考虑,也是为了承担环境保护的国际责任。国务卿希拉里也将是美国环境外交的积极推动者,她建议成立一个类似于八国峰会的“环保八国”机制,吸收中国和印度参加,每年举行首脑会议,共同讨论解决国际环保和资源问题。在中国,希拉里重点讨论的就是环保问题。可以预见,美国国务院、能源部和环保署将会形成一个强有力的环境外交组合。

  尽管上任之初的几个月奥巴马可能没有时间处理环境和气候问题,但一旦国内金融风暴稍微稳定之后,环境和气候问题将会成为他在外交上投入资源最多的事情。奥巴马可能会敦促国会通过已经由克林顿签署而被布什一直搁置的《京都议定书》,或者是领导国际社会制定新的环保框架协议。

  第五,在金融危机的背景下,奥巴马政府会寻求多边主义的方式管理国际经济秩序,加强大国之间宏观经济政策的协调与合作。从目前来看,单靠市场环境难以支撑美元的国际地位,美国需要更多的国际金融资源和借助其他国家在金融政策上的合作才能继续维持美元地位。对此,奥巴马政府将会重新加强一系列由其主导的国际经济制度来领导世界经济发展的基本方向,维系“美国世纪”。其中最关键的是与美元国际地位相关的国际金融机制。

  2008年纽约的20国集团金融峰会拉开了国际金融体系改革的序幕。2009年4月前将在伦敦举行的第二次20国集团金融峰会,该组织有可能制度化为管理国际金融体系最重要的国际组织,从而可能对7国集团的地位构成实质性挑战。美国新政府将更多地致力于通过改革现有国际制度和创建新的制度,通过谋求大国合作,来构建一个能够有效解决当前经济问题的国际经济体系;正如希拉里所说,奥巴马政府可能更多会运用“巧权力”(smart power)来处理国际关系。由于中国在提供美国所需要的国际经济资源方面扮演着重要的角色,在不断增大的压力下,美国有可能支持中国建立与G7更加紧密的合作关系。

  全世界对新上任的奥巴马政府能否力挽狂澜都拭目以待。除了国内经济政策之外,奥巴马政府要想挽救危机,必须辅之于建设性的对外经济经济政策,领导国际社会展开国际经济合作,唯有国内国外双管齐下,方才是解决经济危机的王道。

  (本文是清华大学中美关系研究中心即将发布的《中美关系评估报告·奥马政府的战略走向与中美关系》的部分内容,报告全文3.5万字。)


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