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高等教育改革的突破口在哪

http://www.jrj.com     2009年02月28日 01:20      21世纪经济报道
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  本报评论员 曹理达 周慧兰

  高等教育资源分配:完善标准与机制

  《21世纪》:教育部主导拨款的高校财政制度,使得高等教育领域的资源分配极不平衡。对于高校,理想的财政制度是怎样的?

  丁学良:关键问题不在于由哪个部门拨款,而在于财政部把钱拨给教育部之后,教育部是按照什么标准和机制往下拨。

  通常情况下,维系高校正常运转的资金主要分两部分,一部分是大学、高等院校日常运作的费用,如教职员工的工资和福利,图书馆的建设费用等,这些属于常规预算;另一部分是和科研有关的资金。

  二战以后,国外常规公立大学的财政体系参照的是欧洲模式,即财政部把钱拨给教育部,教育部再按照正式编制的师生人数拨款给学校,这种方式很像中国人讲的大锅饭、平均主义。这种制度使得欧洲很多原本很好的大学和二三流大学之间的差距越来越小。如牛津、剑桥能够从政府那获得的资金和其它学校差不多,但这两所学校的教师素质很高,课程设置多样化,学生有较大的自由选择空间,因而费用较一般学校高得多,这种拨款方式使得这些学校逐渐入不敷出。

  1990年代后期,美国高校系统的竞争力胜过了欧洲。美国原先的公立大学也是分等级的,联邦政府管理的高校包括军事学院、海军学院、国防大学、税务学院等,加起来不超过20所,其它都是由州、市等地方财政扶持的。一个地方越富有,公立大学也就越多。后来美国采取了多样化的办学方式,私立大学的竞争力逐渐上升,西方大学中最好的教师都流入美国的高校。

  这时候,发达国家便开始尝试美国模式,它们无法一步实现私有化,就对本国的大学进行了分类,比如,英国把最好的大学分成三个等级,最高等级的人头费按照最高标准发放,二等的按照二等标准发放,三等的按照三等标准发放;澳大利亚则把全国38所大学分为一半公立,一半私立,其中8所属于研究型大学,配备较好的实验室、设备和老师,政府拨款标准也比较高。香港走的也是类似的道路,香港大学、香港中文大学、香港科技大学属于研究型大学,拨款标准比其他大学高,政府的拨款必须和研究、教学的创新项目相关。香港还专门成立了一个大学研究咨询委员会,委员会不再按人头拨款,而是让所有大学教员在同等水平上竞争拨款,并请外部专家评定,公平透明是这个研究基金的主要原则。

  杨东平:这个问题涉及到政府的教育资源如何公平利用。我个人觉得,如果说在1990年代初的时候,由于高校的基础建设还比较薄弱,国家投资重点建设一些学校、改善办学条件还有一定的合理性,那么到了“985工程”时期,资源分配就应该是竞争性的而不是由政府“圈定”、“赐予”的机制。“985工程”开始规定重点建设的是清华、北大两所大学,别的学校就不服气,于是逐渐做加法,增加到10所、20所、30所……现在已经有40多所了。

  我认为,问题不在于国家是不是需要建设一批优秀大学,而是采取什么资源配置机制来达到这一目标。我们需要一种公平竞争的理念和机制。例如,很多人建议,按照学科而不是按照学校来提供支持,比如北京大学并不是所有学科都是全国最好的,如果按照学科支持的话,便形成了一个开放的程序,不管你是什么大学,都有一个平等竞争的平台,不排除一些地方大学、非重点大学在某些学科上有一些亮点,这在国外是非常常见的。

  盛洪:高等教育基本上属于私人物品的性质,因为我们需要付费才能获得教育服务;但是它对于知识的创新和探索又使其具备一定的公共物品的性质,因为它所探索出来的知识往往表现为一种公用知识,而不像专利一样,可以给学者带来商业利益。所以,政府就必须在这些方面提供公共服务或支持,以保证大学的公共性质。

  这种支持,并非像“211”工程那样,完全靠行政分配,而是通过设立创新基金的方式,将政府的资金分成若干个基金会,对于创新成果进行奖励。各个基金可以成立专门的学术委员会、评审委员会,就像诺贝尔奖评审委员会一样,对各高校的成果进行公平公开的评审。当然,这几个基金会之间也存在竞争,这样才能达到资源的公平分配。而不是像现在这样,各个高校和教育部对于拨款额度不停地进行讨价还价。在官本位的分配机制下,这些钱更有可能落到掌握行政权力的人手上,而落不到那些真正有创新能力和学术水平的人才手中。

  在另一方面,农村和城市、落后地区和发达地区,要想实现教育上的起点平等,需要政府通过转移支付进行平衡,给予贫困地区的基础教育多一些支持。

  最后,政府应当维持学校间的竞争秩序,避免学校间的恶性竞争,维护公正的学术环境。

  白杰瑞:最好的平衡是公开进行讨论,让学界、商界和社会各界的人士,共同来探讨。作为公共品和作为投资品的比例,会随着时代的变迁而发生变化。众所周知,国家不可能为所有人的高等教育买单。每个家庭要为子女上大学付费,而目前的问题是学费太贵。所以国家要做的是用各种方法帮助那些家庭有困难的大学生,决定政府的补贴和贷款的数额。

  仿效政企分开:给予高校更多自主权

  《21世纪》:有人将公立大学与中国的国企作比较,认为只有像给国企经营自主权一样给公立大学自主办学的权力,我国的大学教育才能够健康发展。如何推进大学行政管理体制改革,实现自主办学?

  丁学良:中国现在的问题是大学管理过分行政化,导致全国的高校只有一种模式。倘若中国的公立大学像美国、欧洲的一样,拥有更多的自主权,那么它们就更有可能办出自己的特色。

  事实上,政府给了公立大学自主权以后,公立大学之间也会竞争,每个大学可以根据自己的传统和条件,办出不同的特色。倘若全国有50所公立大学能办出特色,就能把整个市场带活。这和1980年代初中国国有企业改革是一样的道理。过去国有企业盈利不盈利都差不多,导致中国国民经济严重缺乏活力。所以,国企改革的第一步就是让国有企业拥有更多的自主权,在国有企业之间竞争的同时,允许民营经济发展,同时把两个盘子搞活。公立大学也是一样,政府应当给予它们更多的自主权,同时给予私立大学更多的办学保障。把纳税人的钱花在无止境的评比上是没有道理的,这只会成为高校学术造假和腐败的源泉。

  盛洪:国有高校其实是比国有企业更糟糕的一种机制,国有企业在改革后政府给它断了奶,它们靠自己的能力去生存;而政府是不会给高校断奶的,因为还有教育的旗号,永远关不了门。要想解决这一问题,可以通过发展民办教育,民办大学可以和公办大学之间形成一种竞争,促使公办大学办得更好。

  但是,目前的民办高校还不具备对国立大学构成威胁的能力,因为民办大学没有政府的资金和政策支持,再加上教育部门对民办大学各种各样的限制,使得民办大学与公办大学的生存和发展环境显著的不公平。

  民办高校的优点是它们的灵活性。现阶段的民办院校倾向于技术培训和职业技能培训。这些院校的定位就是面向大众、面向就业市场,而不是培养精英的大学,所以它们在专业设置上比较贴近于市场和用人单位的需求。现在的国有高校最大问题是和就业市场严重脱节。在就业针对性上,民办院校要比国有高校有优势。

  白杰瑞:如何推进大学的行政体制改革,我有以下三方面的建议:

  首先,要解除大学和政府之间的从属关系,依法尊重和确保大学的自主权。在西方国家,一流大学的管理者是理事会。理事会由大学领导、政府官员、社会精英和校友组成。

  其次,要促成校长选举制度的建立。人大代表、教职员工、校友共同进行磋商,根据学校的发展需要,选出适合的校长。

  最后,要减少大学领导的数量。合适的大学领导数量是5-7人,其中包括校长和几个副校长。大学领导数量的减少,可以避免人浮于事。

  这三方面的改革需要有策略的逐步推行。

  杨东平:自主招生是落实高校办学自主权的一项重要内容。公众对此的担心主要是现在的道德环境,担心学校自主权太大了,会有很多猫腻。但是,如果因为担心腐败就不改革,那么我们将永远无法前进。我建议,可以确定一个准则,让高校更大程度地开放录取过程,接受社会监督,满足了这个条件以后才给它放权。公开、透明、公平做得越好,给它放的权就越多;反之亦然。这样,就可以既保证了高校的办学自主权,又避免了招生腐败,使改革得以实现。

  《21世纪》:此次教育改革方案正在征求意见当中,中国教育制度改革的重点是什么?如何把握改革的先后顺序和节奏?

  丁学良:此次改革,我最关心的是两个问题。第一,要把教育部、教育厅、教育局对高校的管理从微观管理转为宏观管理,将指令性管理转为指导性管理,1980年代的中国已经在朝这个方向努力了,这是最重要的改革,只有先解决了这个问题,才谈得上其它方面的改革。第二,研究和教育创新资金必须在全社会范围内公开透明地竞争。

  《21世纪》:此轮教育改革能否在推进高校管理体制改革上取得实质性的进展?主要的影响因素有哪些?

  杨东平:2002年国务院机构改革,那么多经济部门都撤销了,只要政府决心要做的事,还是有可能做到的。但究竟要不要做、下不下决心,很大程度上取决于观念和理念,取决于对高等教育问题的认识与评价。

  从媒体上看,现在有两种评价,一种以杨振宁为代表,认为中国高等教育尤其是本科教育的质量还是不错的,中国的大学生到美国以后表现都不错;另一种以钱学森、丘成桐和大多数网民为代表,认为我们陶醉在可怕的自我麻痹之中。2005年,钱学森对温总理说,建国以来,中国没有一所大学真正按照学术规律培养人才,所以老是出不了冒尖的人才。华裔数学大师丘成桐说得很激烈,他说中国高校学术腐败问题不改变,中国的科技将落后20年。

  教育体制改革必须有相应的外部环境,也就是说要有一个配套制度改革。我们有一种比较简单的思维,期待自上而下的整体性的政治体制改革,一揽子解决所有问题;否则,高校改革只能无所作为。但是,其实高校有一点特殊性,它很重要,但并没有党政体制改革那么艰巨和敏感,它应该有可能成为新一轮管理体制改革的突破口,通过扩大高校自主权来转变政府职能,建立新型的政校关系。现在的问题是高校甚至滞后于社会其他领域的改革,许多在党政管理体制改革中已经做到的,高校还没有做到,例如党委领导“一正二副”的改革,行政机构“大部制”改革,农村村民委员会的直选。高校改革是可以有所作为的,至少可以开展试点,不能永远等着政府自上而下、整体性、一次性的改革。

  教育资源多样化:以社会办学和职业教育为补充

  《21世纪》:温总理曾公开表示非常赞同教育资金的多样化来源,企业家的收益回报社会最好是投资教育。如何评价教育资源多样化?教育在作为公共产品和产业投资之间如何寻求平衡?

  杨东平:教育资源的多样化是指教育开放,尤其是高等教育。全世界的高等教育都不是由政府包办的,政府能够包办的只有义务教育,因为这关系到基本的公民权利。但是,义务教育以外的教育、高中以上的教育应当是竞争性的,可以面向社会多渠道筹集资金,如校友捐赠、企业捐赠、国际合作、校企合作等等。

  为什么中国的农村教育、基础教育比较薄弱?就是因为政府把太多的资源放给了高校。2003年的数据,我国高等教育的经费构成中,来自政府的约占80%;而基础教育经费,来自政府的仅占60%左右,这是非常不合理的,扭曲了政府公共服务的职责。高等教育是非常昂贵的,近年来高校大规模扩张,地方政府经费投入跟不上,是造成高等教育质量下降的原因之一。依靠政府财政举办如此庞大的公办高等教育,这种局面是不可持续的,它一方面使得农村教育、义务教育的问题得不到解决,另一方面也使得高等教育“面黄肌瘦”。所以,非义务教育应该更大程度地对全社会开放,多渠道地筹集资源,促使学校在市场经济的环境中走新型发展之路。

  白杰瑞:中国目前的教育体系很多样化,民间办学的发展,让学生可以在公立大学、私立大学、职业学院之间进行选择。而各个大学,应该积极地利用自己的优势产生更多的资金,并且通过多种渠道寻找赞助。据我观察,目前中国的大学吸收校友捐助还不是很多,可以加大这方面的力度。

  《21世纪》:经过多年的教育改革,办综合性大学已经成为一个方向,中国的多所大学在规模上已经远超世界名校,但在专业领域却相去甚远。如何看待大学的定位,综合性还是特色办学,何者更能提高教育的质量和效率?

  杨东平:在这方面,我们的理念是很明确的,就是高等学校要多样化。多年来,大一统的教育管制和教育评估造成了一窝蜂的现象,由于现有的高校评估基本是按照研究型大学的指标建立的,就迫使所有的学校趋同化。在这一轮高校合并扩招的过程中,盲目求全求大、大规模的院校合并助长了这种不良倾向,把很多本来很有特色的优秀的专科学校包括一些医学院都消灭了,我个人认为这是一个很大的教训。

  现在我们已经意识到这个问题,但是改革应当从教育部而不是从学校入手。比如高考录取的时候分三档录取线,把学校分成三六九等,为什么不能同时招生,同时录取?这种政策本身是带有歧视性的。

  《21世纪》:职业教育是高等教育的重要补充,温总理曾提出要大力发展中国特色的职业教育,在就业难问题日益凸现的背景下,大力发展职业教育有怎样的意义?

  白杰瑞:现在多数中国老百姓认为,高等职业教育是比本科教育差的选择。研究表明,家庭经济条件不好的学生,会更多地进入职业学校。要想提高高职教育的地位,就必须在高职教育和本科教育之间建立联系。使得高职学生也有机会进入本科院校学习,并进一步向上流动。李岚清副总理和陈至立部长都提议过,要让高职的学生有继续大学本科教育的机会。但是能转入本科继续学习的高职毕业生只是少数,其他大多数毕业生会进入社会发挥其技术特长。香港的职业教育之所以发展较好的一个重要原因,就是那些暂时上不了港大、中大等大学的学生,可以先进行高职教育,然后有机会再进入这些大学深造。

  (丁学良的发言未经审核)


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