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化解金融危机对中国就业的冲击

http://www.jrj.com     2009年02月25日 14:19      中国社会科学院人口与劳动经济研究所
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  保增长与促就业的政策思路

  在经济全球化的背景下,中国经济是全球经济的一个组成部分,国内经济与国际经济联系紧密,相互影响与相互融合,特别是中国对外贸易的依存度非常高,产品和资本流动不可避免把外部经济波动传递至国内。同时,中国经济走势也会对全球经济产生影响。在出口受到冲击的情况下,过去用于出口的生产能力,需要结合产业调整和升级来进行转换,或者重新布局,把外贸出口与国内消费需求有效地结合起来,依托投资和消费推动中国经济保持9%以上的增长速度。在这个过程中,投资和消费都要围绕民生问题,把就业问题放在政策首位,从而把金融危机冲击降至最小程度,并保持经济持续稳定增长。

  ——平衡外贸出口与国内消费需求。国家已经出台的财政、税收和信贷等扶持措施,如提高出口退税率、降低企业增值税和扩大对中小企业的信贷规模等,对于降低企业经营负担和保持企业资金链条正常运行,将能够起到积极的作用,也能够在一定程度上冲抵人民币升值带来的价格压力。但从贸易角度看,即使这些政策收到好的效果,但如果全球经济没有恢复,发达国家进口需求没有出现强劲增长,那么,出口导向的制造业、外资企业和中小企业仍然面临着缺少订单,或者订单数量减少等不确定性。从长远来看,这种过度依赖出口的增长方式不仅使经济容易遭受外部冲击,而且也无助于保持经济稳定增长。

  一个办法是启动国内消费需求,利用国内订单替代国外订单,使得出口制造业部门所形成的生产能力不因一次冲击而遭受灭顶之灾。政府可以在提供税收减免和信贷扶持的情况下,让遭受打击最为严重的企业根据国内消费需求,特别是农村消费需求,在产品的种类和功能上调整设计,生产价廉物美的产品,满足国内消费需要。与城市相比,农村家庭在生产用具、家电和日常耐用消费品方面有较大的空间,但由于出口产品价格相对较高,可考虑对农村家庭采取消费补贴的方式,启动农村消费需求。

  在政策措施上,鼓励出口企业增加对国内销售和面向农村销售。对于这些企业,在继续减免增值税的基础上,将出口退税政策应用到国内销售上来,通过将销售数量与退税比例挂钩,减轻企业的税收负担,扩展企业的盈利空间,达到稳定生产和就业岗位的目的。从长远来看,出口企业保持了生产能力也可在全球经济恢复之后再转向出口,从而赢得先机。

  保持就业岗位稳定和收入持续增长,是启动国内消费需求的重要环节。第一,在外部不利的条件下,要把稳定就业、扩大就业和促进创业三者有机结合起来。通过稳定企业生产和销售,可以在一定程度上保持就业岗位的稳定。政府可以通过建立失业预警制度、企业规模裁员的报告制度,或者采取就业补贴等制度,保持企业现有的就业岗位相对稳定。第二,加大对劳动密集型产业和行业投资,提供新增就业岗位。第三,采取信贷、税收和技术扶持等措施,鼓励创业,并通过创业带动就业,实现最大化就业。

  在推动就业稳步增长的基础上,保持工资的稳定和增长。政府不应该采取直接干预企业劳动工资决策的方式,达到提高职工工资的目的,甚至也不应该在就业压力比较大的宏观经济周期中盲目调整地区的最低工资标准,但是,政府对企业的减税和减负,都有利于鼓励企业稳定和提高职工工资。此外,政府还应该鼓励和倡导工资集体谈判,但需要以劳动生产率提高速度和通货膨胀率为工资提高的上限,以保持职工与企业之间利益的协调,共渡难关。

  在改善国民收入分配方面,通过调低个人所得税起征点,以及深化教育、提升人力资本,提高居民实际收入,并尽快形成中等收入为主的社会结构。目前个人所得税起征点偏低,中等收入家庭税收负担偏重,而这个收入群体本来是普通商品的消费主体。因此,调低个人所得税起征点对他们的消费会起到一个巨大的刺激作用,反过来形成有利于经济增长和发展方式转变的格局。从长期看,通过普及高中阶段教育和继续扩大高等教育,培养新一代高素质劳动者,保持中国经济长期竞争优势,则是更为根本的收入保障机制。

  加快城乡社会保障制度建设,发挥它刺激消费的潜在功能。由于社会保障覆盖率不广、保障水平偏低,中低收入家庭储蓄倾向过高,消费有后顾之忧。因此,通过建立农村基本养老保险制度、农民工养老保险制度、继续做实养老保险个人账户、扩大农村低保覆盖率和保障水平等措施,可以大幅度促进居民消费,巩固和扩大内需对经济增长的持续拉动效果。如果启动城乡养老保障制度改革,需要财政投入总额在2008年和2009年两年中就可达近万亿元,拉动消费需求的效果将十分显著。美国从战前的收入分配严重不平等,到战后持续30多年的经济繁荣,促进收入平等和建立社会保障的政策措施功不可没。穷人收入较快增长和有保障的生活,有利于家庭扩大消费支出,从而刺激国内消费。

  ——优化财政投资结构,引导产业调整升级。中央财政计划到2010年投资4万亿元用于基础设施建设和改善民生事业,相应地,各地积极配合中央的积极财政政策。如果把中央和地方财政的投入都考虑在内,实际财政支出数额更大。这种积极的财政政策,通过扩大政府消费直接干预经济,它对经济和就业带来的效果,主要看投资的领域、方向和效率。

  积极的财政措施,如果通过合理地投资领域和投资重点设计,不仅可以提高财政投资的效率,而其还能发挥财政资源的“种子”资金的放大效应。从中央财政投资领域看,包括基础设施投资、能源和原材料行业,以及教育、医疗和社会保障等民生事业。

  从拉动就业角度看,不同产业拉动就业的效果差异很大。在产业链条中,一个产业有自己的上游产业和下游产业。通过产业之间关联,拉动就业分为直接拉动和间接拉动两种效应。由于基础设施等产业的链条长,而且资金投入量大,它拉动就业的直接效应弱。基础设施投入通过产业关联虽然也推动了钢铁、水泥、能源等行业的发展,但这些产业也都属于资本密集型产业,拉动就业的直接效应较弱。因此,从就业优先的政策目标出发,财政投资在结构方面需要考虑如何有效地使用财政资源投入,发挥最佳的资源配置效果。

  实行基础设施等领域对民营资本开放,可以发挥财政资源的“种子”资金作用。从总体上看,基础设施等领域民营资本投入的比例很低,进一步扩大民营资本的比例,不会影响国有资本在基础设施等领域的主导地位。通过在基础设施等领域建立财政引导性资金投入,鼓励和引导民营资本投入、参与基础设施、能源和原材料等领域的建设。这样,一方面通过引导和鼓励民间资本进入,扩大社会投资的总规模;另一方面通过节约有限的财政资源,将用于中小企业扶持和民生等事业建设,发挥财政政策有效地配置资源的积极功能。

  在基础设施等重大工程的财政投入管理上,要强调财政投入拉动就业和国内消费的乘数效应。在确定投资方向上,按照市场需求原则来规划投资的领域和产业,协调经济增长和就业增长保持一致。在具体措施,可采取招投标方式和针对中小企业、劳动密集型企业的“订单”管理模式,对有利于符合要求的、与重大工程配套的中小企业、劳动密集型企业给予优先权,提高财政政策解决就业的积极效果。

  在劳动力市场格局长期趋势不变的情况下,前几年反复出现的“民工荒”通过工资价格信号,对中国经济调整和产业升级提出了要求,但现实的调整和升级步伐不快。在这次金融危机冲击下,一些产业和企业被迫需要调整,实际上是一件好事,因为这些产业和企业在中国目前的要素禀赋条件下,已经不具有比较优势和竞争优势,也是转变经济增长方式过程中需要调整的产业和企业。因而,通过确定合理的投资方向,就可以将外来冲击转化成为国内产业升级和调整的契机,推动和保持经济持续较快健康增长。

  在利用积极的财政政策引导产业升级方面,要注意汲取日本产业政策上的教训。日本在经济走向成熟过程中,政府对产业升级采取较强的干预政策,这虽然在短期推动了日本的产业结构走向高级化,但也形成了对政策的严重依赖和刚性,大企业化和重化工业化使得日本的产业发展失去了调整的灵活性。在推动产业升级方面,财政政策应着眼与引导和配套,而不是充当生产升级过程中的投资主体,而且在科学地论证和规划前提下,对产业升级方面和布局进行动态的、引导性管理,就可以避免对产业发展构成直接的政策干预,从而在符合市场需求和要素禀赋结构变化的情况下,引导和推动产业升级。

  长期以来,以投资带动的经济增长方式,导致中国经济“过热”和“过冷”的状况交替出现。在经济“过热”造成过剩的局面下,需要过度依赖出口来消化国内剩余。同时,出口制造业大量集中在加工贸易等产品价值链的低端,在劳动力资源充裕的情况下,采取“逐低竞争”的策略尚有潜力。但随着劳动力供求格局变化和人民币升值,沿海地区制造业企业抵御外部风险的能力脆弱,需要调整地区之间产业结构,使其遵循比较优势原则,把劳动密集型产业向中西部地区转移,而把企业研发部门和外贸营销部门集中在沿海部门,逐步采取“逐高竞争”的策略,提升这些地区的产业结构和科技含量,形成地区之间优势互补的格局。

  ——实施积极的劳动力市场政策。针对全球金融危机对国内就业冲击,中央和地方政府反应积极,出台了稳定扩大就业、鼓励创业的积极劳动力市场政策。例如,建立返乡农民工情况登记制度,为其提供就业信息服务和就业指导;调整就业资金结构,加大对农民工的技能培训力度,提供农民工就业技能;将几乎是所有行业和领域对农民工开放,在信贷、担保和注册登记等方面提供扶持,鼓励农民工创业;暂缓调整最低工资标准,将稳定就业半年以上的失业农民工纳入失业登记等。

  在这些政策中,有些是已有的就业服务和就业培训等积极的劳动力市场政策延伸,有些是新出台的政策措施。对于这些新出台的措施,如农民工纳入失业登记等,是一项符合城市化发展和劳动力市场发展要求的积极政策措施,建议将此项政策作为一项正式的制度加以实施,完善中国的就业统计和失业保险制度。然后,在此基础上,推进农民工的社会保障体系建设,使其融入城市经济发展和社会生活。

  在解决金融危机对城镇就业冲击过程中,可以借鉴过去举办再就业服务中心的经验。通过劳动和社会保障部门,为就业困难人员提供就业服务和就业扶持,给予就业困难人员享有税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等优惠政策,为其提供就业支持。同时,对自谋职业和创业人员,扩大小额贷款的额度和范围,放宽资产担保的条件,并在创业场地和创业服务、税收和行政收费给予优惠,促进城镇劳动者和农民工创业,并带动就业。由于农民工流动性强的特点,给予失业统计工作实施及其准确性带来了很大难度。因此,可采用常用人口的概念,将流动城市生活半年以上的农民工都纳入失业统计体系,并配合户籍制度改革,建立符合城市化和劳动力市场发展要求的失业统计制度与失业保险体系。

  针对返乡农民工,可采取将就业服务平台延伸到社区和村镇的办法,根据农民工的不同特点,开展有针对性的培训,帮助返乡农民工就地再就业。同时,积极鼓励返乡农民工创业,在创业场地、税收优惠、金融信贷、就业扶持政策、创业服务等方面给予帮助和扶持。开拓农民工就业渠道,把农民工就业与国家加大基础设施建设等扩大内需措施结合起来,利用整体资源优势,加强区域劳务合作,开辟农民工外出务工就业的新渠道。在化解就业冲击过程中,还应建立劳资对话的沟通机制和劳动争议调解应急机制,维护农民工的合法权益,妥善处理农民工和企业的劳动关系,保证农民工劳动所得,维护社会稳定。

  在就业服务和就业扶持等政策上,应当把政策对象扩大到城乡所有需要就业对象,形成一体化的城乡就业政策,消除对农村劳动力的政策歧视。将农村劳动者纳入了小额担保贷款、就业援助、职业培训和技能鉴定等就业政策范围,改善了农村劳动力转移就业的环境,建立了城乡平等就业制度,建立城乡统一的劳动力市场。将税收减免、信贷担保和岗位补贴等政策拓宽到覆盖到城镇所有就业困难人员,包括进城求职农村劳动者。针对大学生就业难问题,建议将其纳入治理青年失业的范畴,在保持高等教育稳步发展的基础上,通过深化教育体制改革,加强高等教育与劳动力市场的连接,提高教育质量和学生就业技能。同时,完善高校毕业生就业的政策体系和服务体系,通过建立相应的制度鼓励和引导大学毕业生去生产基层和中西部地区就业,支持和促进大学毕业生自主创业、自谋职业等等。由于初中毕业生和高中毕业生是青年失业的主体,对于这些青年人的就业问题也应予关注。在初等教育和中等教育阶段,通过适当延长学制,加强以技能为主的培训,加强教学和企业用工单位之间的合作,为用工单位提供合适的具有一定劳动技能的劳动力。

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