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马红漫:发地方债券须保证公共利益

http://www.jrj.com     2009年02月19日 17:11      新闻晚报
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  马红漫

  地方政府债券终于获得了被 “正名”的机会。据报道,十一届全国人大常委会第十八次委员长会议17日上午听取了关于 《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报。而相关内容显示,今年总计安排地方政府债券发行规模将控制在2000亿元以内。 (2月17日新华网)

  表面看来,地方政府债券获准发行丰富了公债的组成形式,但深入探究后不难发现,地方政府债所带来的财政体制改革创新的重大含义,要远远超越表面上的形式变化。

  事实上,尽管受制于《预算法》的相关规定,地方政府并不被允许发行债券融资,但是现实经济生活中“准地方债”却并不罕见,只是在具体发行形式上有所变通:或者采取政府直属企业的名义融资,也就是以企业债的形式对外发行;或者以国债名义发行,再由中央政府转贷给地方政府。

  “法禁而实不止”,究其原因就在于中央与地方政府间的财政收入划分不平衡,地方政府的财政收入无法满足管理开支需要。 1994年分税制改革以前,国内地方财政基本可以实现自给,但在改革后地方财政的自给率陡然下降,仅为60%左右。地方财政自给率下降的必然结果就是财政收支矛盾变得尖锐起来。为了弥补收支缺口,地方政府不得不寻求其他资金来源,或者以各种隐形债务形式进行融资,或者依赖于土地市场交易收入等预算外收入。前者加大了政府财政运行风险,而后者则直接成为助推各地房价居高不下的因素。

  可见,开行地方政府债券,让隐形债务公开化,在中国具有充足的现实必要性,因而下一步的关键问题就在于,如何把好事办得更好,也就是在具体实施方案上力求避免任何负面问题的出现。

  细观本次相关体制改革,不仅首次公开以“地方政府债券”的名义大方面世,而且明确了中央财政与地方财政之间并非是“转贷”关系,而是改为“代理”,由地方政府承担全部还本付息的法定责任,由此把地方政府直接推到了“债务人”角色上。这样的改变意义是积极的,从一开始就努力对地方债发行实施约束,在一定程度上有助于债务滥发问题的出现。但是,理顺债权债务关系只不过是控制公共债务滥发的第一步,真正的约束机制在于建立公共利益的表达渠道与决策机制。

  公债,无论是国债还是地方债,与企业债融资最大的区别在于,其融资资金的流向理应符合公共利益最大化的目标。对于地方政府债券而言,就是要实现区域内居民利益的最大化,只有以此标准来制约政府融资行为,才是开行地方政府债的关键因素所在。因而,开行地方政府债券并不仅仅意味着金融产品创新,更为关键的问题在于,公众对于政府财政行为和公共资金投向的约束能力与话语权。

  必须指出的是,从目前国内财政管理体制看,在这一问题上仍然存在着明显的不足之处。目前,即便是已经惯例化的财政资金运用管理,比如各级财政提交人大立法机构审核的年度预算报告,无论在报告编制方式还是资金流向细节披露上,都还存在很多不完善的地方。而地方政府债券作为相对灵活的逆经济周期政策措施,就更加难以保证实现区域公共利益表达渠道畅通了。据此判断,之所以经由全国人大来审定地方政府债年度发行总规模,正是为了弥补地方财政权力约束不足的体制性问题。尽管这样的操作形式能在一定程度上约束债务滥发和资金被挪用等问题,但是从长期看,只有建立起完善的地方财政预算硬约束机制,强化区域居民的权益伸张途径,才是让地方政府债券实现公共利益最大化目标的必由之路。

  (作者为上海第一财经评论员,经济学博士)

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地方债券 

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