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汽贸争端败北背后

http://www.jrj.com     2009年02月19日 11:02      《商界评论》
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  文/本刊记者 潘灯

  表面看来,这个“中国入世第一案”以败诉收场,而事实上,中方在案件之中争取到了最有利的诉讼地位,为国产汽车行业赢得了宝贵的发展机遇,而在中方应诉过程中,展现出对规则的理解和大国的谋略,实在可圈可点。

  案件回放

  中方入世时明确承诺,至2006年7月1日,小轿车、越野车、小客车整车的进口税率降至25%,车身、底盘、中低排量汽油发动机等汽车零部件的进口税率降至10%。整车与零部件之间的税率差别,刺激了一些不法商人进口具有整车特征的零部件,在国内组装后高价出售,规避海关监督和高额关税。

  与此同时,过渡期正值我国家用轿车市场爆发式增长的阶段。一些合资企业为尽快形成生产能力,抢占快速增长的市场份额,同时减少对中方的技术转让,维持其对中方的技术优势和在合资企业中的主导权,往往采用进口全套零部件再进行国内简单组装的办法“生产整车”。一些企业组装工序更为简单,甚至到了“装上四个轮子”就能出厂的地步。

  正是基于这一状况,我国先后于2004年5月和2005年4月1日出台了《汽车产业政策》和《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》。《办法》规定,于当日起实施对于等于或超过整车价值60%的零部件征收与整车相同的关税。同时,自2006年7月1日起,实施有关百分比界定标准。

  欧盟、美国、加拿大、日本、澳大利亚和墨西哥认为,中方对外国进口汽车配件的税收政策有歧视嫌疑。同时,“成套散件和半成套散件”(即CKD和SKD,统称KD)的关税超过10%,中方未履行入世时的相关承诺。

  在交涉未果的情况下,以上六方于2006年3、4月间通过WTO向中方提出了磋商请求。60天的磋商期过后,中方与欧盟、美国同意进一步磋商。作为让步,中方同意将“有关百分比界定标准”延迟两年执行,部分KD能以相对整车低15%的关税进入中方市场,而欧盟、美国、加拿大要求中方彻底取消该标准。9月15日,美国、欧盟、加拿大正式要求WTO成立专家组,审理中方对进口汽车零部件征收关税的措施。WTO于10月末设立争端专家组,负责调查该申诉。

  2008年2月13日,专家组初步裁定中方违反了在加入世贸组织之初做出的承诺,7月的裁决认为中方涉案措施违反了国民待遇。中方当即表示不能完全认同专家组的法律解释和裁决结论,于两个月后提出上诉。90天后的12月15日,WTO上诉机构做出了终审裁决,维持了专家组认为中方违反国民待遇的认定,但推翻了将CKD和SKD按整车征税的做法违反了入世承诺的观点。其裁决结果作为终审,不能再被推翻。

  2008年的岁末,一则“世贸终审裁定中国有关汽车零部件进口措施违规”的消息宣告了中国加入WTO以来作为被告进入争端解决程序的第一案(2004年的中美集成电路增值税案尽管进入WTO磋商阶段,但未进入争端解决程序),首案即败,不少人扼腕叹息。

  对于这一终审判决,官方明确表示,中方尊重WTO争端解决程序。与温和的官方表态形成鲜明反差的是民众的激烈反应。在“爱国主义”的外衣下,“弱国无外交”、“对中国的严重歧视”、“WTO就是国联”、“退出WTO”的呼声此起彼伏。

  仔细考察此次败诉,中方的应对有不少可圈可点之处。尽管《办法》的制定的确违背了WTO“消除限制进口产品限制”的宗旨,败诉在情理之中,但案件之中中方争取到了最有利的诉讼地位,案件之外中方也获得了可观的利益。

  持久之战,赢得时间

  与应对常规的“外交战”中我国常采用的“据理力争”不同,中方在此次案件始终都没有采用了高调的攻势来坚持《办法》不违反WTO规则,而是“有限度”地承认《办法》是“合理的歧视”,有值得商榷的空间,与对方打起“持久战”。

  这一战术至少有以下两个益处:第一、出于对WTO争端解决机制高时间成本的考虑,对方将被迫考虑与中国进行磋商并作出某种让步;第二、如今,时隔两年半之后的败诉也无非是此案可能的最坏的结果。中方利用两年半的时间,在国内培育和做强了一些汽车零部件生产基地,也给国内的汽车合资企业留下了相对充裕的空间,将使其在提高国产化率方面有了更多的准备。即使修改了《办法》中的“60%标准”,由于成本约束的原因,汽车制造商也不会大规模选择高成本地从国外进口汽车零部件的方式,而是转向低成本地在国内采购零部件的方式。

  而如果选择“硬碰硬”的应对方式,就有可能造成涉案的另外六方放弃磋商,而启动当时已箭在弦上的“非违约之诉”。按照这种诉讼机制,不论《办法》是否违反WTO的协议,只要造成诉讼方在WTO协议下的合法预期利益正在丧失或减损,中方就要承担责任。《办法》出台之初,欧美加三方就已经对其受损利益的合法可预期性的举证材料有所准备,而他们要证明其受损利益与《办法》之间存在因果关系似乎也不是什么难事。“非违约之诉”的败诉将让中方处于更加不利的处境。

  在中方作为21个原告之一的“加入世贸第一案”——美国钢铁案中,WTO尽管认为美国对进口钢铁征收30%的关税违反了国际贸易规则,裁定美国败诉,但在长达两年的裁决也让美国钢铁业赢得了两年的发展机会。中方此次应诉,效仿了美国钢铁案中的做法,用尽了WTO争端解决机制的每一个环节,并屡在最后一刻作出反应,靠持久战赢得了时间。

  反击之计,以矛为盾

  本案中,对方指控中方的逻辑之一是中国入世关税减让表和入世工作组报告已明确规定汽车零部件关税为10%,CKD和SKD并非整车,因此关税不得高于10%。而中方的抗辩理由是“构成整车特征的汽车零部件”与进口整车系“相同产品”,应视同整车。

  也就是说,说服专家组认可“进口零部件的价格总和达到该车总价值的60%及以上的可视同整车”,则《办法》便不构成对“入世承诺”的“言而无信”。为了证明这一逻辑的正确性,中方找到了1997年“美国、欧盟和日本诉印尼汽车案”进行支持。

  在印尼汽车案中,印尼对整车进口的关税是200%,所以整车进口量极少,几乎所有欧美日进口车都是CKD在印尼装配的。印尼通过对国外生产的、但含有印尼本国生产的特定比例零部件的进口整车实施优惠措施,以和欧美日在印尼国内市场上的组装车竞争。欧美日向印尼出口的是汽车CKD,不是整车,而印尼的补贴针对的是整车,这里的先决问题就是欧美日必须指出“CKD与整车构成相同产品”。

  无论是美国、日本还是欧盟,当年都一口咬定:未装配的CKD与整车就是“相同产品”。欧盟认为:出口到印尼CKD包括几乎所有的汽车部件,在印尼购买的只有低成本的普通配件,欧盟组装车中印尼“当地含量”不到10%。美国则指出其在印尼组装的车除使用印尼的汽油外,其出口到印尼的CKD几乎包含了所有整车的必需部件。专家组几乎全盘接收了欧美日的观点,做出的认定标准即:进口CKD的最终用途与整车是否相同,CKD的当地含量大小,未成品和组装成品实质特征是否一致等四点。

  此次欧美加对中国提起的诉讼与“印尼汽车案”有着惊人的相似,唯一不同的是当初他们需要证明“CKD与整车构成相同产品”,而如今又指责中方“将CKD与整车构成了相同产品”。

  尽管在WTO的争端解决中,并非完全采用判例法“后案遵循前案判决”的原则,但是判例和专家学说成为影响判决的重要因素。中方此番“以其人之道,还治其人之身”,拿出涉案方曾经持有的观点和专家组的判决进行反击,于法于情都是上策。

  全局之谋,败亦不败

  专家组在2008年上半年做出的意见书中裁定中方违反了在加入世贸组织之初作出的承诺,并违反了国民待遇。如果将这一结局理解为“败诉”的话,那么在2008年12月15日WTO上诉机构作出的终审裁决就算不上“完败”了,因为它同时否定了中方“将CKD和SKD按整车征税”的做法违反了入世承诺。

  “违反国民待遇”在WTO的诸多争端裁决中顶多算得上是一次“警告”而非“记过”,更不是所谓的“惩罚”。上诉机构的裁决报告在2008年12月15日起的30天内由WTO争端解决机构无条件批准。该报告并不具有强制性,只是要求成员方在其后的30天内作出履行建议和意愿,以及改正的具体措施及期限。成员方可以立即执行,也可以要求在一段“合理期限”内执行。“合理期限”一般为90天,实际操作中最长可给予到长达15个月。如果在合理期限内,被诉方不能改正其做法,申诉方可在此合理期限届满前与被诉方开始谈判,以求得双方都能接受的补偿办法。

  更让此次裁决具有“橡皮印章”性质的是,本次裁决的结果并不附带强制的“惩罚性”,将其比喻为“既往不咎的警告”再恰当不过了。中方无需对此前四年多“违规收取”的税收进行返还、补偿和赔偿,甚至于在接下来的长达近两年的时间内还有继续收取的空间。即便谈判破裂,WTO也不会出面进行惩罚,而只是接收诉讼方的“报复”和被诉方的“交叉报复”申请和仲裁。申请的认定在“届满期”的30天内完成,仲裁的裁决在“届满期”的60天内作出。

  漫长的博弈其实还在此后相当长的时间内进行,与其说这是一个“限期改正”的通牒,还不如说是给与控辩双方博弈的舞台。在如今全球经济形势惨淡,跨国汽车厂商纷纷希望将中国作为救命稻草的情况下,中国国内的汽车业“救市”措施也在研究和出台过程中。WTO范围内的博弈其实是经济体之间利益的取舍。目前欧盟的汽车制造业在中国有20%~25%的市场份额,在华企业都更加渴望拥有更好的政策的同时,也不会轻易放弃既有的投资。在这一过程中,我们完全利用这种优势,在法律没有办法达到目标的情况下,利用外交政治斡旋,制作兜底条款,最终解决问题。

  大国之策,自信往来

  现任中欧支持中国参与世贸体系项目首席专家、经济学家李仲周对此次败诉的表诉似乎是对“爱国主义”情怀的警告:“中国的和平崛起引起国际社会阵阵不安和躁动,贸易争端也在不断增多。发达国家之后,一些发展中国家也对中国有所疑虑,有的人开始认为加入世贸组织是一个错误。这种观点不看全局,任意夸大,在局部问题上大做文章,可谓是一叶障目。”

  对“败诉”的恐惧其实是与“世界第四大经济体”(实际上2007年已经超越德国成为第三大经济体)不相匹配的。近代以来中国与外部世界的大规模接触,很长时间都是伴随着中国人一连串的失败,因此,中国人对于外部世界惯有的深切怀疑与恐惧遗传到今日。

  任何国家都在尽可能地争取让国际组织的规则对自己有利,但是假如这些规则完全偏向某个国家或某类经济体,其他成员就不会加入。WTO规则是世界上150个成员方谈判、妥协的产物,其中有对中国发展有利的条款,自然也有对中国发展不利的部分。作为世界经济格局中重要一极,我们完全有理由自信地与其他经济体交锋往来。

  大国之大,不仅在于掌握谈判资源的多少,更在于运用谈判资源的能力。在世界贸易的舞台上,除了你自己,没有人能保护你的利益。其实WTO框架下的规则和秘书处等机构都能为你所用,你不用它,就什么也得不到;而WTO之外有更多的资源能为大国所运用。此番博弈,“败诉”远不是终局,大国谋略才显尖尖一角。

  此次败诉同时也敲响了一记警钟,当前中国贸易摩擦出现一个新特征:即传统的反倾销、反补贴等依然存在的情况下,对中国实施的产业发展政策提起法律质疑也提起了争议。作为一个负责任的大国,就必须遵守已经做出的国际承诺和签订的国际条约。但产业发展政策同时涉及到一个国家的经济运行的质量和速度、一个国家如何在迅速发展中创建和谐国际经贸关系等同样宏观的问题。当然,所有的政策都需要与WTO规则相协调,这同样是“大国之大”的应有之意。


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