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警惕地方债的体制风险

http://www.jrj.com     2009年02月19日 04:53      东方早报
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  马光远

  2月17日 ,十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》,这是官方第一次在正式的公开文件中提及“地方政府债券”。这意味着,地方政府发债有望在近期开闸。

  在欧美一些国家,地方政府发债的规模往往超过中央政府,但我国《预算法》一直禁止地方政府发债和预算赤字,这样就使地方政府的财务状况一直呈现一个不能自圆其说的尴尬状态:一方面地方大量事务性建设呈现出对资金的极度渴求,另一方面,地方政府在法律规定不能负债的情况下,只能过度依赖银行和土地收入,承担巨额的“隐性债务”。因此,在金融危机的特殊时期,允许地方政府发债,启动经济刺激计划,同时亦让地方“隐性债务”阳光化,摆脱对土地财政的过度依赖,无疑是一个合理的选项。

  中央政府一直不肯赋予地方举债权的直接原因,无疑是出于风险的考虑,对于行政架构上存在诸多治理和监督空白的地方政府而言,允许其发债很可能是打开“潘多拉的盒子”。因此,地方政府能否成功发债,关键是如何合理设计风险控制和监督机制。从目前媒体披露的设计看, 2009年拟发行的2000亿元地方债将通过中央政府“代发代还”的形式,由中央政府根据各地的还债能力等审批和分配额度,并将发债的主体限定在省级政府和计划单列市这一级;在募集资金的使用上,规定发债募集资金只能用于中央财政投资地方项目的配套工程,以及民生项目,不得用于经常性支出;在监督机制上,将地方债券所募集的资金纳入地方财政预算管理,报人民代表大会审核、监督。

  以上设计意味着,2009年由中央“代发代还”的2000亿地方债券,在发行、监督和风险控制等方面被置于严格的政府管制和审批的监管下,“地方债券”的偿还信用完全是中央和地方两级政府的政府信用而非市场信用。这种机制的缺陷是:首先,这种由中央政府承担最终还款人的风险控制模式软化了地方政府的债务约束,在某种程度上可能导致地方政府的过度举债,诱发地方政府的道德风险;其二, 2000亿的发债额度,僧多粥少将导致地方之间的激烈博弈,新一轮的“跑部钱进”和寻租行为一触即发;其三,按照偿还能力来分配额度,其结果将是不缺钱的东部获得的额度远远高于资金匮乏的西部,资金错配的“马太效应”将进一步拉大地区鸿沟;其四,对于不同偿还能力,不同治理水准的地方政府,除了体现额度的不同之外,在利率水平、市场评级等方面根本没有任何区别。很显然,这其实是一种风险很大的制度设计。

  因此,必须在开闸的同时完善制度的细节设计,在目前市场化的评级和监督等残缺的情况下,我们建议:第一,具体的风险机制设计一定要坚持市场化的方向,减少权力寻租的空间。否则,地方政府亦会不遗余力的通过“跑部钱进”达到其目的,整个发债的机制将完全被破坏,引发一系列的道德风险和危机;第二,强化信息披露机制,财政部应建立全国性的地方政府债券信息管理系统和债务预警指标体系,定期在公开媒体披露地方债的财务信息,确保公众的知情和监督权,并定期向地方人大和国家审计机构报告;其三,一定要引入国际权威评估机构,建立地方债务的信用评估体系,根据各地的风险和政府信誉引入差别化的利率,发挥市场的监督作用。

  允许地方政府发债,其意义是革命性的但考虑到目前诸多的制度性残缺,对于地方发债所蕴含和可能引发的风险必须未雨绸缪,并最终通过对地方发债专门予以立法的方式确认和完善。

  (作者系经济学博士)

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地方债 

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