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“省直管县”改革:路径与条件

http://www.jrj.com     2009年02月07日 01:48      21世纪经济报道
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  本报评论员 周慧兰 曹理达

  省管县—市管县—省管县:否定之否定

  《21世纪》:国务院近日公布的一号文件中,提出推进省直管县的财政体制改革,此次改革的背景是什么?中国的行政体制从省管县到市管县再到省管县的再次提出,其间经历了哪些变迁?

  丁宁宁:中国的县制有两千多年的历史。县是政府最基本的行政单元。政府的各种政策,都需要在县一级来落实。逐步推行省管县,可以减少政府的行政层级,增加政策的透明度。省管县的根本目标,是使各级政府的财权和事权尽可能地统一起来。但是,对于我国这样的大国来说,政府行政体制的改革不能一刀切,应该允许不同模式存在。

  行政体制的变迁和改革开放的进程有很大关系。建国以后,我国很长一段时期内实行的是“省管县”的体制。当时除了直辖市和省会城市,一般的市没有自己的下辖县。当时的所谓地区行署,是省的派出机构,不是一级政府。1982年以后,为了打破过度集中的计划体制,采取了以“放权让利”为中心的非集中化改革。即“人财物,产供销”层层下放,财政“分灶吃饭,分级包干”。在这种情况下,国家体改委试行“市管县”体制,希望将改革开放“试点城市”做大做强。在当时“政企不分”的情况下,市管县确实可以“集中力量办大事”,在经济发展上取得了一些明显的成绩。于是全国纷纷效仿,300多个地区行署绝大部分变成了地级市。其结果,是在省和县之间多出了一个新的行政层级--市。

  贾康:1982年开始市管县的行政格局以后,大多数省份将原来作为省政府派出机构的“地区(专区)”改制为“市”,实行市领导县;但也有少数地区一直没有设地级市,如海南,幅员较小,辖区内只有几个县,再加上设省比较晚,所以天然地适合于省直管县的行政体制。事实上,在当时的内部讨论中,也曾有人提出,能不能在海南建两个地级市,搞市管县?因为在官员队伍当中有一个心照不宣的意识,那就是多一个层级,就会多一些位子。但后来,浙江省管县的经验越来越被看重,中央反复强调有条件的地方都要搞省直管县,这种声音在海南和其它省份就没有再听到了。

  应该说,在体制上,浙江模式是最具有示范效应的。浙江省内县的数目不是特别多,在1980年代时大约是70个左右。建国之后,浙江一向实行的是财政上的省直管县体制。到1990年代,大家发现,在支持县域经济发展中,在处理综合配套改革一系列问题中,省直管县体制的正面效应显现出来了。

  此后,各年度中央的相关文件中都会提到,凡是有条件的地方应该积极推行省直管县的改革。迄今为止,全国已有20多个省级单位、区域,全面或者部分地实行了省直管县,其中也包括一些大的有一百多个县的省份。

  去年中央关于农村改革、发展的文件,第一次在财政省管县体制之外,又强调了凡有条件的地方都可积极推行省直管的体制,这就涉及到行政体制层面了。2009年中央一号文件的表述则更加具体,文件将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入省管县的改革范围,这样一来,改革的覆盖面就相当广了。

  我认为,这一变迁背后的深层次原因,就是要为深化改革、逐步完成中国现代化所必需的经济社会转型,提供有效的制度供给。

  《21世纪》:市管县体制是否与城乡经济不平衡相关?对于促进城市化起到了什么作用?

  丁宁宁:中国大概有300多个地级市,2000多个县级单位。实行市管县的体制,行政权力必然集中在300多个市里。在各级政府的首要任务都是发展经济的情况下,市管县的做法自然就缩小了县级政府的自主权,扩大了市级政府对资源的支配能力。权力集中在市级政府的结果是:县政府的财权减少了,事权却无法推卸,导致县财政困难,农业发展缓慢,农村地区的教育、卫生等基础设施和公共服务比较落后。

  这种牺牲农业和农村发展的城市化模式,在西方工业化过程中引发了长期的社会动荡。我国的城市化究竟应该采取什么方式,目前还存在争论。有人认为,应当采取小城镇为主的城市化模式。我以为不行。我们国家的土地资源十分稀缺,而小城镇的建筑容积率低,会浪费土地资源。小城镇的扩张,必然会带来耕地的进一步减少。所以,只能采取以大中城市为主的城市化模式。人力、资源涌向大城市,产业、资金、交通基础设施向大城市集中,可以产生更高的经济效率。但是,大城市的发展不能以牺牲周边城市和农村为代价。为了解决这一矛盾,我和王建等同志提出了“都市圈”的设想。

  《21世纪》:现在提出将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入省管县的改革范围,这会对农业发展产生什么影响?

  丁宁宁:市管县的一个严重后果是忽视农业。地级市一般都是比较大的城市,其经济发展主要靠工业,有很强的忽视农业的倾向。尽管农业在国民经济中扮演着十分重要的角色,但是中央政府无法直接干预农业生产。中国是个大国,各地农业生产条件差别很大,真正了解具体情况的是基层政府,中央农业政策的具体执行者是县一级政府。中央政府的职能主要是提供市场信息、制定原则性的农业政策,例如提高粮食最低收购价、提供种粮补贴等。中央的政策如何执行,则应该由县一级政府根据本地农村的实际情况来决定。

  粮食和猪肉等农产品的生产,是关系国民经济全局的大事。正因为如此,中央政府和主管农业生产的县一级政府之间的联系应当更紧密。这只有通过减少行政层级来实现。以农业补贴为例,只能通过中央的财政转移支付来实现。中央毕竟不知道哪些农民需要补贴,也不可能直接将补贴发给农民。需要补贴的农民人数和补贴钱数都是乡镇政府提供,通过县、市、省级政府一级一级报上去。中央的补贴也是通过各级财政,从省里到市里、从市里到县里、从县里到乡镇,一级一级发下来。省管县减少了“市”这个层次,有利于减少信息失真,提高政策效率,对农业发展的促进作用是很明显的。

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