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时寒冰:财力之困之违规地方何以不怕问责(二)

http://www.jrj.com     2009年02月06日 09:59      时寒冰BLOG
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   时寒冰

  之二,财力之困:违规地方政府何以不怕问责

  房价连年暴涨,引起了中央的不安。2005年3月26日,国务院出台了调控楼市的“国八条”,但是,北京、广州、深圳等地的房价,逆势上涨,且以更快的速度上涨。首次楼市调控夭折,地方政府的抵制是主因。比如,一些城市施行购房入户政策,继续公开力挺房价。

  2006年5月17日,国务院出台了针对性更强的“国六条”。5月29日,九部委出台了“十五条”细则。广州、深圳、北京等地的房价依然昂首上涨。广州成为房价飙升最猛烈的城市。据报道,广州市荔湾区一手住宅均价在短短一个月时间内,从5月份的5115元/平方米上涨到6月份的7967元/平方米,每平方米上升了2852元(新华网7月20日)!有评论尖锐指出:“广州市房价迎着国六条大涨,是对国家宏观调控政策的公然蔑视和挑战。这里面有没有相关利益集团在后面撑腰,颇值得一查。房市调控必须对无处不在的利益集团的消极抵制作用予以严厉打击——这是决定此次调控能够取得效果的决定性因素。”

  谁都清楚,对上阳奉阴违、对下百般糊弄、与开发商勾肩搭背的地方政府,在化解中央调控政策方面扮演了怎样的角色,但鲜有地方政府官员由于和中央调控政策背道而驰遭到问责。

  问责缺位,使一些地方官员有恃无恐,公然抵制的例子俯首皆是。在“国六条”出台后,6月7日,北京市朝阳区的一名政府官员说:“敢于拉动房价是负责任的一种做法……房地产业现在已成为重要的税源和财政收入来源,为经济增长提供的支持很大。”在“国六条”和“十五条”细则出台后,这位官员还如此唱反调,并不令人意外,因为它实际上是一种常态现状的典型性反应。

  为了“呵护”房价更茁壮地上涨,中央许多住房政策被地方政府悬空或歪曲。比如,廉租房或经济适用房的供给每增加5%,就会迫使房价下降3%-4%。韩国政府面对飞涨的房价,加大廉租房供应后,房价就应声而落。而我们的地方政府不愿意干这种触动自身利益的“傻事”。根据建设部的通报,我国尚有70个地级以上城市尚未实施廉租住房制度。经济适用房的建设也持续走下坡路。

  事实上,迄今为止,就连把土地出让金收入的多少比例用于廉租房和经济适用房的建设这一要害问题都没有解决,何谈廉租房?今年3月,《第一财经日报》报道说,中央可能在今年通过将25%的土地出让金收入用于廉租房和经济适用房的建设,而到今年7月,财政部会同建设部、国土资源部发出通知,土地出让金净收益中的部分资金(5%左右),被纳入廉租房建设资金之中(《上海证券报》7月17日)。现实中,地方政府即使拒不执行廉租房和经济适用房政策,也可以轻易找到一大堆借口。地方政府这样干,并没有可能受到问责的后顾之忧。

  除此之外,地方政府还有一系列严重的违规乃至违法行为。但是,这些违规很少遭到问责——郑州违法占地案件“集违反规划、非法批地、顶风作案、有禁不止四大特征于一身”,相关责任人也仅获党纪或行政处分——中央政策遭遇到了前所未有肠梗阻。追根溯源,在于,地方政府的财力残缺,事权和财权的不平衡,倘若堵住地方政府在房地产市场的“敛财”之路,它们容易陷入财政困境,导致上层问责地方政府的底气不足,而问责缺位,又纵容了地方政府更大胆更猖獗的违规、违法行为。

  1994年分税制改革后,中央财政收入迅速增加,地方财政收入迅速减少,财政缺口过大,尤其县、乡(镇)两级由于无税可分而难以为继,负债越来越严重。我国的分税制设计参照的是西方国家的做法,西方国家多是三级分税,而我国却是五级政府。由此导致的一个直接结果是:“国家财政蒸蒸日上,省级财政稳稳当当,市级财政摇摇晃晃,县级财政哭爹叫娘,乡级财政精精光光。”

  财权划分明确了,事权却没有划分清楚,造成上下级政府间事权相互交叉,混淆不清。一些地方政府是光敛财不干实事儿。由于地方财政缺口大,地方政府不得不想办法,找门路。于是,房地产市场变成为地方政府眼中的一块肥肉。在房市中,地方政府的收入主要来源于两项:

  一是土地出让金。土地出让金被称作地方“第二财政”,据报道,中国东部地区的一线城市目前基建资金的40%-60%来自土地出让金。要让土地卖上好价钱,地方政府自然要推动房价上涨。值得注意的是,为了吸引投资,地方政府常常低价、超低价,甚至“白送”出让工业用地,由此造成的亏空全部由商品房用地来弥补。据悉,真正的商品房用地仅占15%,政府的土地收入主要依赖商品房用地,政府要用15%的土地收入弥补压低工业用地所增加的巨额成本,同时还要赢利。这就是商品房用地上涨和房价上涨的根本原因之一。

  二是名目繁多的税费。税收不说,仅各种收费就非常惊人。据报道,在我国房地产开发过程中,各种收费项目多达100余种,有“头税轻,二税重,三税、四税要了命”的说法,所谓三税、四税指的就是各种收费。这些收费绝大部分是违规、违法征收的,地方政府向开发商征收,开发商再全部转嫁或者加倍转嫁到买房人身上。

  上述两者又是紧密相联的。名目繁多的税费在加大住房建设成本的同时,推动了房价的上涨,房价上涨又带动了地价上涨,地方政府成了在房市违规中的最大受益者。房价、地价上涨,又推动GDP的上涨,在以GDP考核政绩的情况下,地方政府官员同样成为最大受益者。同时,由于权力与资本之间过于紧密,监督不完善,权力寻租有了很大的空间,这让权力持有者很容易以权谋私,获取不当利益。

  地方政府和地方政府官员,屡屡违规或违法,不仅不容易遭到问责,还能得到一系列的好处,他们违规、违法的冲动之强烈和持久可想而知。即使上层想严厉问责地方政府,他们马上就会打出财力残缺的旗号对中央进行要挟,而解决地方财力问题将牵涉到整个分税制度的设计和改革,绝非易事,这使得地方政府常能安全地逃过问责——至少也能为自己争取充足的“公关”时间。

  由此,房市调控便陷入一场困局。实际上,一些富裕地区的财力已经丰厚,财力不足早就成了要挟中央的幌子。中西部贫困地区的地方政府,才真正缺少资金,他们即使想卖地由于房市尚未发育好也难以如愿以偿,卖地只能弥补一部分资金残缺,其余部分则通过各种摊派、罚款、收费转嫁到老百姓身上。正所谓,房市兴,百姓苦;房市弱,百姓亦苦。

  问题在于,这种状况持续下去,房地产泡沫的形成和突然破裂,就变得不可避免——那将是灾难性的后果。同时,地方政府为了增加收入,不惜违法征用土地,导致土地征用中的违法现象和权利寻租现象屡屡发生。耕地面积的大幅减少,正威胁我国粮食安全。据报道,我国耕地面积已经从1996年的19.51亿亩减少到2004年的18.37亿亩,8年间平均每年减少1425万亩。现在,我国人均耕地仅为1.41亩,只有世界人均水平的40%。

  随着国民经济的发展和中央财力的增强,改革分税制,明确、平衡中央与地方财权和事权的条件日益成熟,早日解决这个根本问题,地方政府要挟的前提不复存在,中央问责才能变得底气十足,也才能真正做到令行禁止,解决房地产市场的种种弊端也才有了一个最基本的前提条件。


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