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发行地方债疑惑多多

http://www.jrj.com    2009年01月24日 20:46     中国经营报
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  作者:马宇

  中国有句古话叫“人亡(走)政息”,即使这话不适应现在的国情了,但想必也还没到让后任官员为前任还钱的境界。

  在保增长已成为我国2009年经济工作的重中之重的大背景下,为地方债松绑的呼声日高。日前有专家在媒体上进行了详尽论述,力推地方债。

  为什么要发地方债?专家解释道:“保八争九”任务重,地方政府没钱,投资哪里来?若就这个原因,那我还真无话可说;因为这已经不是讨论问题了,而成了纯粹的决策问题。但专家自然不只这一个理由,而是还有更进一步的阐述,如地方债比国债更有效益、可使地方政府债务显性化、可以解决基础设施建设中的“代际不公平”、降低金融风险、规范地方财政等等。该专家多年研究此问题,当然论据不成问题。可细察专家所言,笔者只有疑惑更甚。

  地方政府发债就效益更高吗?国债效益不高,是人所共知的事实,如该专家所说,国债资金到了财政紧张的地方,往往三分之一填窟窿,三分之一盖楼买车,三分之一用于项目——该专家还是挺谨慎的,没说还有多少被贪腐掉了;最后的结果就是,地方政府不关心,中央政府管不过来,所以国债项目好不了。可在这种环境中,变国债为地方债就能解决这个问题吗?地方官员就能上心了、负责了?就不挪用了、不贪腐了?省里发债,又如何保证执行项目的市、县官员就一定上心、负责、不贪腐、不挪用呢?要根本解决这个问题,是不是得明确一个原则:谁发债,谁负责,不许转贷?可我们知道,最有发债资格的企业,恰恰又是最不能发债的呢!

  发地方债能解决“代际不公平”问题吗?表面看来,现任政府用现有积累或财政资金去搞基础设施建设,项目建成后的经济效应和社会效益,却是后人享用,政绩可能记在后届官员头上,有“前人栽树后人乘凉”的意思;但反过来说,是不是谁享用、谁还债就公平了呢?答案显然不是。

  且不说人人(包括政府)都在不负债地享用前人的成果,所以你为后人栽树也是应该的;即使你替后人发债、替后人搞建设,也不见得就能公平。道理很简单:现任政府、现任官员能够保证替后人发的债是必要的吗?能够保证项目投入产出是合理的吗?假如现任政府、现任官员纯粹为了眼前政绩或制造贪腐题材而大肆发债,却把烂摊子留给后人去收拾,还要让后人为前人的失误或犯罪买单,这公平吗?类似的事屡见不鲜:官员拼命上项目,既捞了政绩又肥了腰包,却把民众推入了债务人境地。地方政府的隐性债务,很多不就是这样形成的吗?

  诚然,地方隐性债务,可能会使财政风险转化为金融风险,但地方政府自己发债、地方债务显性化就能避免这一问题了吗?答案是不能。即使采取人大审查、中央政府总量控制、信用评级等等防范措施,也无济于事。地方人大审查就不必说了,想必这位专家也知道咱中国的国情。中央政府总量控制弹性更大,让财政部来审批地方政府的发债指标?如此一来,除了把发改委的权力让渡部分给财政部之外,怕不会有什么实质性作用,反而可能制造新的寻租空间。

  至于信用评级,就更不现实。连市场经济中的企业信用都评不明白,还要评政府信用?无论如何,企业信用评价比政府的信用评价要容易得多。真让一个公司给某个政府做信用评价,我想这个公司大概只有两种选择:“A+”或者“优秀”,因为我们各地政府的财政都是“规范”、“透明”的。我不信他敢给个“A-”或者“风险较高(不适于发债)”,除非它不想在这块地盘上做生意了——当然,这样不懂事的评级公司,政府也不会聘请。

  即使“优秀”的评级是真实的,也不见得就能保证到时一定还钱。原因也很简单:后任领导为何要为前任的债负责呢?且不说地方债项目出了问题,就是真的值得,产生了效益,也不是现任官员必须还债的充分理由。若时任官员拖欠不还怎么办?

  笔者以前搞外国政府贷款研究时遇到过很多类似问题,企业或地方政府以各种借口不还债,最后还是国家兜底了。或者拆东墙补西墙,或者为了搞建设要再发债,那中央政府还给不给指标?中国有句古话叫“人亡(走)政息”,即使这话不适应现在的国情了,但想必也还没到让后任官员为前任还钱的境界——看看各地普遍存在的换届现象就很清楚。如此循环,地方债不捣成一锅浆糊才怪呢。

  还有一点专家也很天真:以为购买者可以约束发债,觉得地方债信用不好可以不买啊!可以往的经验告诉我们,我们中国老百姓对政府天生就有信任感:政府还能骗咱吗?政府发的债总比其他的保险吧?我敢保证包括我爸妈在内的为数众多的退休工人农民教师医生解放军都会把压箱底的钱拿出来去买地方债——只要利息略高于银行存款就行了,而我们知道地方债做到这点可不难。况且,那些银行、大型国企甚至民企也逃不脱,若真卖不出去了,政府摊派销售的可能性极大。别忘了,为了替政府分忧解困,有些民营企业还被“劝导”接收一些破产企业呢,让他们买政府债总比背那包袱强吧?

  据说为了是否发地方债,财政部专门组织进行了研究;力推地方债的专家也做了多年研究。但若连这些问题都没搞清楚,都没有解决办法,那发行地方债的方案岂不是置国家、国民利益于险境吗!

  作者为中国体改研究会公共政策研究部高级研究员

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地方债 

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