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国地税分合与否潜藏更大命题

http://www.jrj.com    2009年01月23日 00:17     华夏时报
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  本报评论员 商 灏

  新年伊始,国家经济增速回落,财政收支更显趋紧。一系列数据已经表明,局势十分严峻。在中央拉动内需、刺激经济的宏观政策指向中,财税杠杆可谓举足轻重。2009年中国财税体制改革日程表上,一系列税改政策已经或正要推出。首先是增值税转型改革,另一项是资源税改革,而曾有激烈争论的国地税分合与否的问题,近来之所以有再成热点之势,期待和争议背后,其实有一个更大的命题潜藏其中,那就是中央与地方间财政关系的变革、调整与理顺,这甚至有可能在今年两会上再次成为深受关注的议题。

  这些政策,特别是国地税分合与否问题,必将促使新一轮中央地方财税体系的变化调整,而其要解决的问题、须改革的内容,在整体经济低迷的环境中也更复杂、更棘手,中央与地方财政关系也正因此而面临转折关口。

  我们不应否认,改革开放三十年来,以财政“放权让利”为发端,以分级分税为取向,财政体制改革与制度创新不断深化,逐步打破了高度集中的计划体制约束,经济社会发展的体制能量得以空前释放。分税制的实行和完善,以及财政体制的不断改革,既增强了中央的宏观调控能力,又切实使财力明显下移,中央与地方的分配关系更加合理,而且这也符合国际一般趋势。

  但特殊国情也使这项制度导致了许多地方政府入不敷出,财政债务难以偿还。

  而当近年来国家财政收入的不断增加,改革分税制的呼声也越来越高。改革分税制不仅仅是为了改善地方政府偿债能力,它也是彻底理顺中央政府与地方政府之间财政关系、建立科学的财政税收法律体系的必然要求。

  现在,分税制改革已被看做是国家经济体制改革的核心内容,也被看做是国家行政体制改革的重要组成部分。分税制改革有关地方财政自治原则,藏富于民的原则,休养生息的原则,以及征管简便的原则,即逐步取消国税局和地税局的划分,建立统一的税收征管行政体制,在税务机关内部根据税法的规定,确定上交中央和保留地方财政的税收种类和数额等内容,已经受到高度重视。因为事实已经非常明显,如果没有科学的财政税收法律体系,如果没有从根本上理顺中央政府与地方政府之间的财政税收关系,那么,将很难防止地方政府还会通过其他的方式攫取收入,损害投资者的利益。

  但是,分税制改革究竟该如何改?是简单地将国地税合并吗?

  当下关于国地税分设的种种质疑,究其根源,仍在于国家目前不存在真正意义上的地方税收体系,地方缺乏税收自主权。

  在此情形下,伴随着国家税收征管能力不断加强,国地税分设的重要性开始不断地衰减,国地税合并的迫切性必然日益增强。

  国地税的分合,要解决的正是中央和地方政府间财政关系的矛盾,最重要的体现便是收权与分权。中国的税收管理体制60年来发生过数次重大变动,而这些变动无一例外,都是为了适应当时整个政治经济形势发展的趋势,配合各个时期中央收权与地方分权的需要。

  时移世变,十多年分税制改革之后的今天,中央和地方间的财政关系显然也已到了需要改变的时刻。

  我们看到,已经披露的有关分税制调整的方案大致有两种,一种方案是把增值税全归中央,然后再对所得税等税种进行调整;另一种方案是把企业所得税全归中央,增值税增加地方留成。但这两种改革方案都存在的大缺陷是,进一步增强中央财政而削减地方财政,导致地方政府财权与事权的进一步背离。

  有学界人士认为,更合适的做法是把剔除个人所得税部分的所得税全归地方,而适当增大中央财政的增值税占比。税源管理难度大的所得税归地方,不仅可以解决目前地方政府收入来源不稳定、无力承担事权的矛盾,也能解决目前企业尤其国有企业因统一由总部缴税而导致的各地方征管中出现的种种矛盾。同时,个税由中央财政统管,也符合目前劳动力自由流动的现实要求。

  从1994年分税制改革至今,地方的财政收入占全国财政总收入的比重逐年走低。有资料显示,目前中央政府取得全国税收收入的60%,地方占40%;而中央财政支出占30%,地方财政支出则占70%。地方财力和事权严重不相匹配的状况日益严重。

  毋庸讳言,中央和地方的财税关系正面临新的挑战。其矛盾就集中体现在事权与财力的不平衡上。业内人士认为,目前的突出问题是政府财政越到下面困难越大,尤其是县乡一级的财政困难比较大。

  这一问题在今年1月5日全国财经工作会议上成为焦点。财政部已在会上明确提出在保持分税制财政体制基本稳定的前提下,2009年将健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,方式则是推进基本公共服务均等化和主体功能区建设。

  官方显然已经意识到,财政体制应尽快从现行的“层级财政”向“辖区财政”转变,建立辖区财政责任机制,这样才能从根本上解决国家目前所面临的基层财政困难问题。如果该项改革能够顺利进行,则国地税分合与否,或将因此不再是个难解的议题。


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