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建立地方政府的自我控制机制

http://www.jrj.com    2009年01月17日 15:28     中国经营报
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  作者:周业安

  在现行的制度和居民心态下,放松地方政府发债实在不可行。简洁有效的办法就是禁止地方政府发债,通过这种限制来实现地方政府的自我控制。

  地方政府发行的债券可能产生更大的风险,这是笔者在以前的文章中特别强调的,这种风险来自地方政府行为的不受约束性。因此,如果能够对地方政府的行为进行有效的约束,那么地方政府债务的风险就可能大大下降。能够找到有效约束地方政府行为的制度吗?当然可以,但就目前的实际情况来说,又不可能。

  首先我们看看公民的反应。撇开公民的监督缺位不说,即使给予一定的监督权,公民一定会对地方政府产生有效的监督吗?也未必。从理论上说,如果政府举债,就必须面临未来债务到期的偿付问题,政府本身是不挣钱的,所有的收入都来自居民和企业缴纳的税费,当政府债务到期偿付时,也就意味着那时的居民和企业必须承担额外的税负。因此,地方政府举债不过是把在未来征收的税费提前到现在使用,或者说花未来的钱办现在的事。

  举债等于征税。地方政府负债越多,也就意味着在原有税负基础上,对居民征收的额外税费越多。政府负债和征税是等价的,这就是经济学中非常著名的“李嘉图等价”原理。当然,这个原理要求公民能够对未来进行极为冷静的计算和分析。如果公民果真认识到这一点,那么就会反对政府过多的举债。

  可惜公民并不会作此精密计算,恰恰相反,公民可能不会意识到政府举债等同征税,或者意识到了,也不会在意。甚至现在的公民还有一点点占小便宜的感觉,因为把以后的钱拿到现在花,受益的是现在的公民,如果债务期限较长,那么承担债务偿付义务的是子孙后代,和自己无关了。

  可能一些人会反驳说,我们难道不会替子孙后代着想?如果在个人财产的继承性方面,肯定会考虑到后代的。但政府负债不同,政府债务是要未来的公民全体承担的,每个人具体承担多少,要视当时的个人收入状况而定。谁知道未来会怎样呢?由于政府债务具有公共性,使得单个公民并不能确知自己以及自己的后代在债务中所承担的比例,这就引发了某种不确定性,而行为经济学家通常告诉我们,人总是试图回避这种不确定性。一种回避的办法就是忽略。

  当公民开始忽略未来可能增加的税负时,就可能转而安心享乐现在的政府债务所带来的好处,尽管这种好处未必能够改进自身福利多少。与政府债务相反,如果政府直接征税,那么现在的公民立马就感知到自身实际收入的下降,从而产生不痛快的心情,这就会促使公民极力反对现时税负的增加。

  由于公民的这种对待债务和税负的不同心态,政府就可能通过减少当前的税负,但增加当前债务的方式来达到改进收入状况的目的,对政府来说,只不过获取收入的途径改变了,但这种途径的改变影响了公民的呼声。

  减税让当前的公民获得了实际的好处,增加负债只不过是让未来的公民增加了负担,当前的公民才不会在意未来的自己过得如何艰难,谁也说不好未来会发生什么呀!于是政府突然发现,通过融资手段的改变,公民对政府反而支持了!对经济学家而言,公民的总体负担实际上是加重的,但对公民本人而言,心理上一定不认同这一点。所以我们才看到,现在的舆论总是一方面呼吁通过减税来减轻老百姓负担,另一方面又试图呼吁放宽地方政府发债来增进地方政府的收入,是媒体精神分裂了吗?

  其实不然。一般情况下,学者也好,媒体也好,公民也好,都会忽略自己对政府不同融资方式的心理感受的差异性,而这种差异性恰恰可能被地方政府所利用。从历史上可以看出,即使在一个小型民主政体下,比如城市政府,财政预决算受到议会的控制,甚至重大事项受到公民的全体制约,也仍然无法有效制约地方政府的融资冲动。早期地方政府(很多中央政府也如此)通过不断的债务融资,变相扩大政府规模,逐步形成了大政府的格局。

  所以无论一些政治学家如何看好美国的民主政治,无法回避的一个事实是,美国政府也是一个大政府,而且是一个规模持续增大的政府!在监督政府行为方面,公民很多时候是非常弱的,这个弱并不一定是弱势,而是来自心态。不同的心态让政府有机可乘。

  给定这种心态,如果再考虑到我国地方政府有效的约束渠道很少,那么又如何对地方政府行为产生有效的监督呢?如果不能监督,不就意味着地方政府债务的风险急剧膨胀吗?

  中央政府意识到这一点,所以一直限制地方的直接举债,在这一方面,中央政府做得相当理智。让我们看看不限制的情形吧。我们已经说了,公民对地方政府是缺乏约束力的,无论是心态上还是制度上。

  基于此,只有依赖中央政府的审计和监督。假如允许地方政府发债,那么对项目的审查、项目执行过程的监督以及事后审计,都需要投入大量的人力物力,多级政府内部的交易成本大幅上升了:一方面是审计费用大大增加;另一方面寻租被大量创造,腐败导致的损失以及反腐败的成本也都大大增加!更何况地方政府债务本质上是增加了未来的税负而已。

  如果再考虑到信息不对称情形,地方政府可能利用自己的信息优势投资负净现值(净现值法是评价投资方案的一种方法,净现值为正值,投资方案是可以接受的;净现值是负值,投资方案就是不可接受的。净现值越大,投资方案越好。编者注)的项目,从而导致投资低效率。如此等等,政府规模随之膨胀,并且伴随着公共投资的低效,实在是坏处多多。

  由此可见,在现行的制度和居民心态下,放松地方政府发债实在不可行。简洁有效的办法就是禁止地方政府发债,通过这种限制来实现地方政府的自我控制。同时通过政府系统改革,通过调整政府支出结构以及缩小政府规模来合理运用现有资金,提高财政资金的使用效率。或者说,政府必须要在不增加现在以及未来公民的税负的前提下做事。

  作者为中国人民大学经济学院教授,本文为其中国经济增长可持续性的反思之十一


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