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化解地方财政困境的出路

http://www.jrj.com    2009年01月17日 15:26     中国经营报
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  作者:秋风

  显而易见,至少今年上半年,政府将面临财政困境,地方政府甚至可能陷入财政危机。

  应对之策,无非是节流、开源两条。但考虑到经济、社会情势,控制开支几乎是不可能的,因为现在正是要花钱的时候。政府只能采取两条办法:要么征税,要么借公债——借公债的本质也是向人们的未来征税。然而,在经济衰退期,纳税人的收入预期也比较糟糕,政府、尤其是地方政府,又如何能够做到这一点?

  经常有专家告诉公众,中国人的税负总水平与发达国家相比还很低,甚至赶不上印度等发展中国家,所以,中国政府增加税收收入的空间还是很大的。但另一方面,公众一再呼吁减税,不少调查也显示,中国人的税负痛苦指数是世界上最高的。对于提高税收的任何措施,公众也有一种相当强烈的抵触情绪。

  这两个信息看似矛盾,其实前人早就已经揭示了其中的秘密。斯密在《国富论》讨论税收问题的时候曾经比较过法国与英国的税制与其税收规模间的关系:法国的课税制度,在一些方面似乎都比英国为劣。英国每年从800万的人民征取1000万英镑税款,绝未闻有什么阶级受到压迫。相反,法国人口约共2300万乃至2400万,是英国人口三倍之多。且法国的土壤及气候是优于英国的,然而,法国每年的税收尚未达到1500万英镑。尽管如此,法国人民所受捐税的压迫却远甚于英国人民。

  已故杨小凯教授曾经更清楚地阐述过这一点:17、18世纪英国的平均税率比法国高得多,但老百姓老老实实交税,民富国强,比法国人均收入高1/3。因为英国有了代议制,让人民自己决定税率,税率反而可以高些。有了高税收,政府可以用来修建众多公共基础设施。

  由这些智者的论述可以得出一个结论:一个国家,如果它的税制是民主的,那么,总税负不论多高,都不会成为问题;相反,如果它的税制是不民主的,或者民主的程序不够完善,那么,即便是再低的总税负,民众也会觉得负担沉重。

  这是一个奇妙的政治逻辑:民主固然是对政府征税权力的一种约束,但民主也能够大大地增强政府征税的能力。试图享有广泛的不受约束的权力的结果是,行使权力的能力受到社会与人性的某种天然限制。

  财政有收有支,所以,财政民主也就包括两个方面:政府筹集收入阶段的征税民主与政府安排开支阶段的预算民主——尽管从严格意义上说,预算同时应当涵盖征税。如果预算是民主的,政府的收入是按照民众的意愿安排的,那么,民众就不会反感政府征收太多的税。另一方面,如果征税决策是民主作出的,也就意味着,人民经过深思熟虑,同意授予政府一笔收入,人民当然也就不会对自己的决定发牢骚。政府民主地征税,本身就可以征收到更多税款;政府民主地花钱,也会让人民对于政府产生信任,从而同意政府征收更多税款。

  当下中国财政领域面临的最大问题正是民主的匮乏。不论是中央、地方,不论是征税还是安排开支,基本上是行政主导、官员决策。这样的安排看起来对政府便利,似乎也有利于官员的利益。但是,民主制度的匮乏反过来限制了政府筹集税款的能力。面对目前的财政困境,甚至是财政危机的前景,积极推动税制民主化、法治化恐怕是唯一的出路。

  地方在这方面也许可以进行一些试验。目前的税制关于中央-地方关系的安排是不合理的:税收增长的收益主要归中央政府,税收下降则首先冲击地方财政。本轮财政困境,地方政府所受冲击最大。

  地方政府或许可以考虑,通过扩大财政民主的方式,解决自己的财政困境。比如,地方政府可以考虑,扩大地方人大及其常委会的预算权,并鼓励民众参与预算制订。在此基础上,地方政府可以开征某些地方性税种——哪怕是以费的形式出现。当然,其过程同样应当是民主的,由民众参与,人大或其常委会审慎地作出决定。相对坚实的民意基础,或可赋予地方政府以比现有法律规定更为广泛的征税权。

  根据目前的税制,税种、甚至税率完全由中央政府决定。可以推测,此制或许是为了保障民众利益免受地方、基层官员侵害。但只有在税制缺乏民主保障的前提下,这一安排才是合理的。一旦地方政府将其税制建立在民主基础上,则地方政府就理当获得广泛的征税权。因为,民意本身就足以约束地方政府,使之不至于随意侵害民众的财产了。

  财政困境或许能为财政体制变革提供一个机会。面对财政压力,明智的地方政府或许可以走上通往良性财政制度之路:通过民主,获得必要的征税权。

  作者为九鼎公共事务研究所研究员


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