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公开化和制度化的政企关系有利于维护公共利益

http://www.jrj.com    2009年01月17日 01:35     21世纪经济报道
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  本报记者 谷重庆 北京报道

  政府的经济政策应该如何保持其应有的公共性?这是一个无时无刻不在困扰着世界各国的问题,中国也不例外。

  事实上,随着经济市场化和对外开放的深入,中国经济中各参与方的利益也在不断分化重组。无论是外资、国企还是民营企业,都已经看到了经济政策对自身的巨大影响。对它们来说,现在是一个“先下手为强”的竞争时代。因此,企业界与政府就相关经济政策的沟通正在变得日益频繁。

  应该说,这种沟通有其合理的一面。现代经济日益复杂的局面使得政府必须借助外力才能更好的界定公共利益,并制定合理的政策。在这点上,企业界的态度不容忽视,因为谁也不想重演2006年泰国的“一日新政”(2006年12月17日,泰国中央银行突然宣布对从国外流入的短期资本实施以为期一年的30%的保证金制度,央行行长声称期望通过这项新政策鼓励更多的长期资本流入。但出乎决策者的预料,资本市场的反应非常强烈,在新政策实施的第一天泰国股市指数直线下挫近15%,单日下跌幅度创下泰国股市31年来的最高纪录。翌日晚,泰国中央银行被迫做出政策调整,将投资股市的资本剔除在实施保证金制度的范围之外,这大幅修改了前一日颁布的新政,因此17日所宣布的政策也被称为“一日新政”——编者注)。但另一方面,企业在向政府传递业内信息的同时,也会将大量的自身利益诉求表达出去。在某种程度上,企业甚至可以将自身的局部利益经过“包装”之后以公共利益的面貌推销给政府,并以经济政策的形势上升为国家意志。如此一来,得利的往往是企业,而埋单的却是全体国民。

  如何防止这种问题的出现,或者尽量减少其影响的范围?这不但是一个政治经济问题,也是一个技术问题。为此,本报最近专访了对此颇有研究的美国印第安纳中国政治与商务研究中心主任甘思德(Scott Kennedy),请他来谈谈自己眼中的政企关系。

  “企业对经济政策的制定

  越来越有兴趣”

  《21世纪》:中国的经济转型从1978年开始算,现在已经有超过30年的历史了。随着市场经济体制的逐步确立,社会不同群体之间的利益也开始日益显现,比如说企业和消费者的利益就不是完全一致的。从一方面说,政府在政策出台前可以去更多的了解相关方的意见,这无疑可以降低政策出台后的不确定性;但从另一方面说,我们也很担心这样的过程会不会滋生部分利益相关方借机侵犯公共利益。您对此怎么看?

  甘思德:近年来,在从计划经济向市场经济的转轨过程中,企业界对相关经济政策制定的影响是越来越大。过去,政府在制定一项经济政策之前往往会请业内一些知名国企去开会,听听它们的想法。这些企业会对政策提出自己的意见,政府不接受这些意见企业也不会觉得有什么问题。因为企业认为这都是在为国家服务,这些企业负责人所提的意见也不是单纯的为了自身利益。有时候,企业的负责人只是因为他是这个领域的专家,所以才提出自己的看法。

  近15年来,随着中国经济市场化程度的日益加深,这一现象开始逐渐发生了变化。比如现在的国有企业不能像过去那样,仅仅依靠国家的财政预算去运行了。而且在很多领域,国有企业都必须与外资和民营企业去竞争以求得生存。从政府的角度来说,为了规范市场经济的运行,相关部门也在不断的出台经济法规和政策,这些法规和政策对企业未来的生存和业绩会产生很大影响,所以现在无论是国有企业、民营企业,还是外资企业,都对相关政策的制定越来越感兴趣。

  现在这些企业不再像过去那样消极的等待政府来找它们去开会,而是非常积极主动地去参与政府相关经济政策的制定。这其中的参与渠道有些是正规的,但也有一些是非正规的。在企业内部,它们影响游说政府的策略越来越多,工作安排越来越规范,行业组织也参与其中。另外,企业还通过咨询公司、法律事务所和公关公司等间接渠道来接触政府,这些公司在中国的出现实际上也表明了这一现象。

  《21世纪》:您提到国有企业、民营企业和外资企业目前都在通过各种方式去影响中国的经济政策制定,那它们的行为方式有没有什么不同?

  甘思德:过去人们认为由于国有企业和政府存在先天的关系,因此它和政府打交道的方式肯定和其他类型的企业不一样。实际上,仅就影响公共政策制定的方式而言,国有企业和民营企业以及外资企业之间的区别现在是越来越小了。

  同时,企业大多也致力于改善自身的公共形象。还有的企业会进行慈善捐助以争取社会支持。如果通过这样一些公关活动,企业成功的在大众中树立了一个良好形象,那么这也会有助于它们去影响和游说政府公共政策的制定。

  像这样一些事情,国有企业在做,民营企业在做,跨国公司也在做。这里我要说明一点,我所说的企业指的是大型企业,小企业的资源不够,很难加入这个游戏。这种现象你从另一点上也可以看出来,例如不论所有制和注册国籍有多大的差异,几乎所有在中国的企业都会选择加入行业协会或者商会。实际上,参加行业协会或者商会并不意味着企业很重视它,但大家都觉得这是跟政府保持沟通的一个重要渠道。

  利害冲突需要合理的疏导

  《21世纪》:您之前提到了企业游说的问题,我们知道很多国家也存在这样的现象,例如您的家乡美国,最近底特律的三大汽车生产商就通过游说国会的活动获得了政府的紧急救援。同样都是游说,您能谈谈中美这方面情况的异同吗?

  甘思德:先说不同的地方。第一,美国各级行政机关的首脑和各地的议员都是选举产生的,但选举需要花钱,因此企业可以通过向竞选者提供政治捐款的方式来影响未来的公共政策制定,而且美国以立法的形式对政治献金的运作做出了规定。但中国的情况和美国不一样,中国目前没有公开的政治捐款。

  第二,美国大多数游说活动的目标都是国会,而非行政部门,但中国主要的游说活动都发生在行政部门内,游说资源也集中于此。

  第三,美国的游说活动相对比较制度化,已经形成了一个产业,有相关的法律去规范,程序也比较透明。比如说你现在可以在网上查询美国所有游说工作人员的相关信息,包括这些工作人员现在是为哪些企业工作,在过去一年中他们和哪些政府官员或者国会议员有过接触,对哪些政客进行过政治捐款等等。中国现在不存在这些情况。

  再说相同的地方,我个人认为,其实在游说政府的公共政策上,中美两国还是有很多相似之处的。例如,企业都会向决策部门提供相关信息,都会致力于改善公司形象以增加政府对它们的信任等。

  《21世纪》:随着市场经济的发展,不同社会群体之间的利益互相博弈的可能性时刻都存在,而公共政策的意义正好是要去平衡各种利益关系,并维护社会的整体最大利益。但问题在于,人们对社会整体的最大利益往往存在着不同的看法,而对公共利益的不同界定实际上会严重的影响到现存的利益格局,因此社会各参与方往往也倾向于把自身所关注的利益描述为社会整体的最大利益,您对此怎么看?

  甘思德:在研究不同社会群体之间的博弈行为时,我们总是很难判断哪一方的行为会更符合公共利益,而哪一方仅仅是打着公共利益幌子的局部利益。在美国有一个很有名的说法,叫做“凡是对通用汽车有利的,对美国也有利”(What’s good for General Motors is good for America)。假如你现在是某大型国有钢企的负责人,那么按照这种思维,你可能会说“凡是对×钢有利的,对中国也有利”。如果这家钢厂现在遇到了较大的经营困难,需要政府的救助,那么你在和政府主管部门打交道的时候可能会不停地说,我们钢铁行业在国民经济中有多重要,我们×钢是中国最好的钢厂,以后要成为“财富500强”的一流公司。假如政府现在不救助我们,我们会减产、工人会失业,这在间接上不利于社会稳定等等。总而言之,就是说×钢要是变糟了,中国也会跟着受拖累。

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