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耕地红线是划给谁的?

http://www.jrj.com    2009年01月11日 08:49     中国经营报
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  作者: 秋风 | 来源: 中国经营报

  中央政府也知道,这18亿亩红线是划给地方政府官员的。但要让这条红线管用,就得采用最简单同时也最实用的办法:赋予农民以完整的土地权利。

  2008年年末,天则经济研究所发布了《粮食安全与耕地保护》报告,茅于轼教授在围绕这一报告的研讨会上的发言《为什么18亿亩耕地红线没有必要》引起社会强烈反响和争议,有些人,甚至可以说相当一些在网络上对此发表意见的人,借助网络的匿名性,谩骂、诋毁茅先生。这种反应表明,当代中国社会缺乏对公共事务进行理性辩论的精神准备,某些学者专家普遍赞美的网络舆论,其实很容易被狂暴的情绪控制,使得中国社会寻求良性演进的可能性更加萎缩。

  回到粮食问题本身,我从原则上赞成天则的报告和茅教授的观点。重商主义体制的一个重要管制对象正是粮食。而苏格兰道德哲学家,从休谟到斯密,都对这种政策的愚蠢给予了批评。他们的结论是众所周知的:粮食在国内、国际市场上的自由贸易,是人们获得充足食品供应的制度基础。

  土地无疑是一种极端重要的生产要素,其重要性在于,几乎所有经济性活动都需在其之上进行。市场机制的功能就在于,在不同的用途之间配置土地,在粮食生产及其他社会、经济需求之间合理地配置土地。在此过程中,市场中的企业家绝不可能全体愚蠢到忽略人的最基本需求。

  因此,是市场而不是地质意义上的土地在供应粮食。理解这一点是有点困难,但也正是这一原理,使人类社会实现了财富创造能力的突破,从根本上解决了吃饭问题。至于有些社会在二十世纪仍然发生饥荒,就全部是因为它的政治体制不合理、治理失灵,而不是因为市场不能供应那么多食品。这也正是茅教授的基本观点。

  不过,在中国现实中讨论粮食和耕地问题,我愿意对茅教授的论述作一些补充。

  实现土地在不同用途之间合理配置的前提是相关法律主体对自己的土地享有完整的、获得法律保障的权利。经济学家讲资源配置,但资源合理配置的前提是产权的确认和保护,这是道格拉斯·诺斯所发展的制度经济学的核心命题。别人拿着我的财产去进行交易,根本就没有效率可言——如果有,那也表现为抢劫销赃的效率,对于经济体而言,那纯粹是一种负效率。

  在中国,土地领域的真正问题也正在于此。当下的法律没有给予农户以完整的土地权利,城市人口同样对合法拥有之土地没有完整的权利。即便是这些不完整的权利,行政、司法体系也不能提供有效的保障。相反,各级地方政府本身就是城乡居民土地产权最大的,甚至可以说是唯一的侵害者。

  问题的关键是城乡土地被法律人为分割,其结果是,城市用地价格过高,乡村土地价格过低。政府却享有超越这种法律之上的特权,政府可以征用农地。在与农民进行谈判的时候,从逻辑上说,地方的行政体系和高度地方化的司法体系不可能保障农民、居民的权利。这样,政府可以大幅度压低征用农地的价格。

  在这样的制度框架下,土地领域基本不存在市场,是由权力操纵的。如此形成的土地价格是严重扭曲的,土地在各种用途之间的配置同样是扭曲的。人们现在不能确定,工业化、城市化究竟是多占了土地、还是少占了土地,因为价格信号根本是失灵的。一个直观的印象是,全国各地都有荒芜的工业园区,但城市住宅用地似乎相当紧张。对茅教授的观点,我要补充的就是:在中国,谈论市场配置土地,为时尚早。

  在这种情况下,政府就拿出惯用的政策:给耕地划出红线。但这管用吗?从官方的表态看,显然不管用。原因在于,城乡土地分割、农民土地产权不完整及不获保障,使地方政府对农民土地享有不受限制的权力;城乡土地之间高度畸形的价差,也诱导地方政府盲目征地。这一点,是耕地大量流失的根源。问题更糟糕的地方还在于:在现有体制下,中央政府对地方政府的行为,也缺乏有效约束手段。地方政府即便乱征地,也基本上不会被查处。

  这样,在耕地问题上,当下中国似乎陷入绝境:市场不存在,行政也失灵。好在,出路还是有的。中央政府也知道,这18亿亩红线是划给地方政府官员的。但要让这条红线管用,就得采用最简单同时也最实用的办法:赋予农民以完整的土地权利,并通过制度变革,比如设立中央法院体系,保障农民的权利。在法律上,所谓权利,就是一种对抗他人的资格、能力。有了权利,农民就可以对抗地方政府,替中央政府保住耕地。当然,有了完整的权利,农民也可以进行一些交易,从而达到茅先生的理想:让市场配置土地。

  在农民完整的土地权利得到有效保障的制度框架下,土地的市场配置与耕地保护完全可以并行不悖。

  作者为九鼎公共事务研究所研究员

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