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燃油税改的关键:从国家财政转变为公共财政

http://www.jrj.com    2009年01月10日 10:13     21世纪经济报道
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  文/毛寿龙

  燃油税是什么?是不是费改税?

  现在,我们从制度角度来看看税和费的区别。有人认为税就是国家利用强制力对一部分社会剩余产品或一部分既得利益,从纳税人所有转变成国家所有的收益,具有强制性,无偿性和固定性的特征。我认为这一概念中有一些关键词不正确,如“社会剩余产品”就是错误的,企业亏损的时候肯定没有剩余产品,可很多企业即使亏损了,实际上国家还在对其征税。强制性,无偿性和固定性倒是传统税收最重要的特征,是国家权力的象征。

  一般来讲,我们认为的费,实际上是支出成本,就是消耗支出。燃油费,就是燃油支出的一部分,用于道路建设和养护,是道路养护和兴建的价格。

  所以税和费的区别是很明显的:税是国家的,是强制的;费是个人的,是交换的。从内容上来说,税如果不是强制的,不是无偿的,而是自愿的,征得同意的,和具体的公共服务联系在一起,就是公共财政的税收,而不是传统的国家税收。公共财政的税实际上是一个公共服务的价格问题,而不是强制性,无偿性。

  有人认为,燃油税不是为了养路,而是环保。如果征收燃油税是收环保税,是公共财政的税,则燃油只是征税的工具,是环境保护的价格。

  但我觉得这一观点是值得商榷。首先,环境保护得好,不可能建立在贫穷的基础上。其次,贫穷时,环境保护其实是最差的,因为环境资源利用率不高,而环境代价高。第三,燃油税如果很高,其结果是油生产者只会降低油品质量,反而有碍环保。第四,有关利益集团会想方设法降低油的价格,争取补贴,使得一般消费者深受高税收之苦,利益集团却从中受益。如果以环保的名义把某个价格定得很高,实际上是取消了大家更好地利用环保资源的机会,而提供了滥用环境资源的机会,比如依靠税收优惠和补贴。这是环保主义最大的一个问题。

  从制度上来讲,我认为车船使用税和燃油税,实际上混淆了税和费。燃油税作为一个税种有直接用途,如果变成了国家税的一部分,它的目标不是去养路,就是增强国家经济实力,那环保只是一个名义而已。

  有些经济学家认为,开征燃油税可以起到如下作用:如影响汽车消费观念,促进市场对节能环保小型车购买。我认为一般人所认为的“大排量大油耗”未必正确。实际上减少油耗,有很多方法,如改善道路结构,路况好,油耗就小;城市公共服务配置合理,结构合理,出行距离短,出车需求少,也会少油耗。所以,把城市结构调整好,公共服务布局合理,房地产市场和租赁市场发展好,都可以降低油耗。

  从这个意义上来讲,直接说征收燃油税影响汽车消费观念,这是对汽车行业不了解。为什么有些车小排量低油耗,还是有人去买大排量高油耗的车?这跟汽车的结构有关系,一般来说,大排量、高油耗的车相对来说比较结实,所以这是一个偏好选择的问题。引导消费者购买小排量车,好像是节能环保,实际上可能造成更大的安全隐患,让人的生命变得不值钱。是把钱花在路上买安全,还是把钱挥霍浪费?这是个人偏好的问题。如果人为扭曲,估计会提高交通事故致死率,显然是本末倒置。

  另外,还有经济学家认为,燃油税还可以推动汽车产业与消费的节能减排,推动汽车消费向燃油经济型汽车进行结构性转变。如果真能如此那当然好,但是市场有选择性。比如说对节油的问题,要对整个车的结构进行改造,用一些更轻的材料,更轻的材料往往是比较贵的材料。另一方面是,汽车的制造成本提高,可能让消费者支出更多,车价提高,结果是消费者支出了很多额外费用,而减少了其他方面的环保支出。还有,就如刚才所言,车的非油耗支出远远高于油耗支出,其结果是,有了车,实际上还会增加用车量,这样可以降低平均用车成本。

  现在,我们再从经济学角度来分析开征燃油税问题。经济学家认为供给可以影响消费,实际情况是市场会让供给跟着消费走。他们认为商品价格提高了,消费者就不买了,或者消费减少了。我认为这一观点局部是正确的。哪个市场经济中的生产者会把价格主动提高,然后让消费者不买他的东西呢,有这样的市场吗?任何市场中的生产者都是尽可能的把东西生产得更好,价格更低。

  相反,如果消费需求很大,商品价格肯定会上涨。所以经济学家认为供给决定需求,但我认为需求影响价格,但并决定供给。这应该是市场经济学的本意:需求决定价格,决定生产者的行为。所以经济学的基本原则不是经济学家为了讨好政府,真正的经济学是消费者拥有最终的决定权,生产者都是跟着消费者。这可以解释,为什么国际油价高的时候,我们都要储备原油,而国际油价低的时候我们不会花钱去储备,因为油价低的时候没有人要了。所以是消费者来决定市场,市场再把消费者的决定传导给生产者,生产者最后决定要不要生产。

  除非供给方具有垄断地位,它才会有定价权。垄断生产,高价,因为没有市场进入,导致供小于求,形成短缺市场,消费者只有接受垄断价格,并且接受垄断条件下的质量。实际上垄断者是降低产量来提高价格。

  另外,价格是否影响需求,实际上要看消费品的弹性。假定燃油弹性非常大,价格稍稍提高一点,消费量就急剧下降,路上车都不开了。如果这是真的,因此而去确定税收,把燃油当作征税工具,是不好的,因为会收不到税,另外,路也没有用了。这样燃油税没有意义,还不如养路费比较好一些,养路费是另外出钱,不影响消费。

  假定,燃油消费弹性很小,而燃油又是一个低端消费,是买了车的人或者间接用车的人所必需的,像土豆、盐这些低端消费,价格高、低都不会影响消费量,甚至是整体价格升时,还会增加消费量。这时,燃油是一个好的征税工具,征税,但不影响消费,但也不会起到节能减排的作用。如果燃油消费缺少弹性,如果价格非常高,它可能会成为炫耀性消费。如有些学者所言,大幅度提高油价,这显然有让油成为奢侈消费的嫌疑。

  从实际情况来看,我觉得燃油消费,与水、土豆的消费有点类似,供给充分,尚未稀缺,价格弹性非常小,稍稍提价,对消费者的影响非常小。

  经济学家认为燃油价格上涨,会促进人节油,促进人选择小排量车。我认为实际情况是用油不会变化,更让人偏好大排量。因为中国两极分化状况的存在,中间阶层越来越少,高收入人群消费大排量的车会越来越多。

  总结起来,我们认为征收燃油税,需要考虑税费的制度基础,而不仅仅是其效应。如果燃油税能够改变税的制度,使国家财政转变为公共财政,转变为公共服务的价格,则善莫大焉。如果征收燃油税,是看起来有节约效应,实际更可能导致垄断效应和浪费效应,尤其是其他浪费性的消费,那就得不偿失了。

  油是经济资源,关键是要完善它的市场,这才是节约用油的关键,燃油税作为消费税需要注意市场的扭曲。

  (作者系中国人民大学行政管理学系主任)

关键词

燃油税改 

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