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能源补贴:燃油消费税率争议的根本问题

http://www.jrj.com    2009年01月10日 10:12     21世纪经济报道
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  文/林伯强

  期望已久的燃油税方案出来了。最近,有10位专家认为方案提出的燃油消费税每升1元的税率太低,联名建议应该提高到每升3-4元,理由是大幅提高燃油消费税不仅能解决当前能源短缺问题,更能为建设节约型社会、生态友好型社会奠定良好的基础。经济学的理解是,他们认为消费税每升1元不足以反映中国的能源稀缺和环境成本。

  虽然不知道将燃油消费税提高到每升3-4元,是否就能反映成本,但是,中国的能源价格长期不能反映能源稀缺和环境成本,却也是一个事实。低于成本的消费意味着补贴,可以理解为政府对消费者的补贴。而能源稀缺和环境成本都可以后推,如果成本后推,那就是下一代人对现代人的补贴。对提高消费税的反驳者也很多,他们认为目前1元的燃油消费税已经不低,还有的从目前“拉动内需”紧迫性说明每升1元的合理性。

  其实,政府一直在进行能源补贴,发达和发展中国家都一样。能源补贴肯定有问题,但一定也有其合理的一面,因为其他国家也都在做。我们可以从能源补贴的定义,能源补贴对经济、社会和环境的影响来讨论其合理性,及其问题。

  首先应当理解能源补贴存在的合理性。理论上可以提几个:能源补贴可以用于弥补由于能源外部性导致的市场失灵;可以保护国内企业不受国际竞争的影响,促进就业;促进地区或农村经济的发展;减少对进口能源的依赖;对特定社会群体,降低能源价格或提供享受现代能源的途径,提高贫困人群的生活水平;以及保护环境等等。因此,无论喜欢与否,能源补贴是政府,尤其是发展中国家政府宏观经济发展政策的一个重要方面。

  发展中国家能源补贴的理由似乎更充足些。对于发展中国家,在制定能源政策时,政府通常会考虑到比较多的因素,比如经济增长和社会稳定的因素。中国是一个发展中国家,转型经济的过渡性的能源消费补贴是合理的,有时候甚至是必须的。政府应该努力以可承受的价格为每一位公民提供能源普遍服务,并以实际购买力来考虑人们用于能源消费占可支配收入的比例,力图体现社会公平,构建和谐社会,这就需要能源补贴。此外,鉴于能源在经济中的重要地位,和行业本身的特殊性,政府对能源部门和行业的干预一般较多,通常以补贴形式出现。经济发展中的一些补贴的确无法避免,而且,补贴的成本与收益也不好估计。比如,我们常说的“要致富,先修路”,如果政府在路桥方面补贴了(投资或拨款),这时政府补贴的直接受益者是路桥公司,间接受益者是在补贴路桥两旁致富的农民。

  其次,能源补贴的形式多样。能源补贴形式的选择取决于很多因素,包括补贴成本,交易费用和管理费用,以及补贴对不同社会群体的影响。当然,最简单、最透明的补贴形式就是支付给生产者或消费者的单位现金,但可能会产生较大的交易成本,还会增加财政负担。出于政策和其它原因(比如简便),政府常常偏好非财政补贴(比如管制价格)。事实上,由于财政补贴常常是特殊利益团体的目标,利益问题使得财政补贴复杂化,政府只好采取价格管制来补贴,使能源价格低于供应成本。能源补贴的形式不同,其实质影响和作用也不同。一些补贴直接影响成本或价格,如拨款或税收抵免;另一些补贴间接影响成本或价格,如政府资助技术研发或对能源基础设施进行直接投资。

  能源补贴的规模一般都很大。国际能源署(IEA)估计,2005年20个最大的非经济合作与发展组织国家(非OECD)的能源消费补贴总额为2200亿美元,其中化石燃料补贴为1700亿美元。全球的能源补贴每年为3000亿美元左右,占GDP的0.7%。化石燃料中,对石油产品的补贴最多,为900亿美元。

  能源补贴不仅出现在发展中国家,也出现在发达国家。但是,补贴的规模、目的和方式不太一样,发达国家和发展中国家的能源补贴有一些异同点。相同点是对化石燃料的补贴占了绝大部分,根据联合国气候变化框架公约2007年的报告,基于2005年数据,对化石能源的补贴为1800亿-2000亿美元。大约330亿美元用于低碳能源,其中可再生能源100亿美元,核能160亿美元,生物燃料60亿美元。不同点在于非OECD国家的能源补贴远远高于OECD国家。而且,在大部分的OECD国家,能源补贴都基本通过税收得到补偿,即一手进,一手出,有人得利,就有人买单。OECD国家大多对生产者直接补贴,通常是直接支付或者支持研发;而大部分的发展中国家和转型国家,比较多是对消费者补贴,主要通过价格和税负控制,使终端消费价格低于生产成本,比如我们讨论的燃油消费税率。

  再次,能源补贴对经济的直接影响比较复杂。在各个发展阶段,在不同的国家,补贴的影响很不一样,由于能源的牵涉面太广,某种补贴的最终收益很难估计。只能说,基于补贴的合理性,尽量通过补贴的设计将补贴的负面影响最小化。

  中国今年6月以前的能源价格管制就是一个典型的案例。虽然能源价格管制有其抑制通货膨胀的大背景,但是,这种价格管制的问题的确很多。政府管制终端能源价格,会导致更多的能源消费,降低节能和提高能效的积极性;由于降低了能源生产者可以接受的价格,降低了他们的投资回报,会影响新的能源投资和对新技术的投资;而由于减小了生产者承受的市场压力(如对中石油、中石化的补贴),对能源企业的补贴就减少了他们降低成本的积极性,也降低了他们的效率。直接补贴还增加了政府的财政负担,低于市场价格的限价会导致实际短缺,需要行政定量配给(如限电),等等。

  能源消费补贴还会增加能源进口减少能源出口,不利于国际收支平衡和能源安全。中国的国际收支平衡没有问题,但石油安全有问题。但其它发展中国家不一样。例如,印度尼西亚2001-2005年间由于能源补贴损失的出口收入为160亿美元。对特定能源技术的补贴可能会有害于其他能源技术的发展和商业化。1999年IEA作了一个估计,按7%的贴现率算,由于对能源消费的补贴,8个最大的非OECD国家每年经济损失的净现值为2570亿美元。

  第四,不当的能源补贴无益于社会公平。本来,对消费者能源补贴的基本出发点是为了通过使贫困人口获得和有能力承担现代能源,来提高他们的生活水平。但是目前通常采用的无目标、通过压低能源价格对消费者补贴的方式,可能使贫困人口面临更糟的境遇。即使在补贴情形下,贫困人口也无法承担或没有能源设备使用。即使贫困人口真的获得补贴,他们获得的价值也很少,而中高收入人群则可以获得更多的利益。补贴还可能以其他的方式损害贫困人口的利益,例如不当的财政收入投向。

  最后,能源补贴还会影响环境。这或许是3元的税率倡议者的主要担忧。能源补贴对环境的影响取决于能源类型和补贴性质。在各个国家,能源补贴对环境的影响各不相同,取决于他们的能源需求和供给情况以及环境影响度。被补贴的能源产品供需对价格弹性越大,补贴对环境的影响就越大,燃料替代也将决定某一燃料补贴对环境的整体影响。国际经验说明,目前对化石能源的补贴,的确增加了能源消费,降低了能源效率,增加了废气和二氧化碳的排放。IEA1999年的估计表明,如果取消最大的8个非OECD国家的能源补贴, 他们的一次能源消费和二氧化碳排放将分别减少13%和16%,而整个世界的一次能源消费和二氧化碳排放将减少3.5%和4.6%。OECD2000年的研究表明,如果取消全球用于降低工业和电力部门化石燃料使用价格的补贴,到2010年,全球二氧化碳排放减少将达到6%以上。

  燃油消费税每升1元或3元税率的争议,其根本是能源补贴问题。发展中国家的能源补贴虽然有其合理性,但是,即使最后的收益为正,化石能源补贴必然导致能源效率降低,化石能源补贴的规模越大,对环境的负面影响就越大。而通过降低终端消费价格对贫困人群的补贴,也可能无益于贫困人群。因此,即使发展中国家的能源补贴有其合理性,能源补贴方式仍需要改革,能源补贴规模需要减小。燃油消费税每升1元或3元的税率各有其理,政府需要找一个平衡,这种话说的容易,做的难。但是,只要愿意,我们一定可以做得更好。

  (作者系长江学者特聘教授,厦门大学中国能源经济研究中心主任)

关键词

能源补贴 燃油税 

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