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政府审计:国家财产的“看家犬”

http://www.jrj.com    2009年01月09日 10:34     《产权导刊》
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  王建从

  据2008年8月27日中央审计署数据显示,仅以委托理财名义挪用资金、骗取银行贷款用于炒股造成国有资产流失就达5.72亿元。

  近年来,随着国有企业重组改制的步伐加快,企业并购热潮空前高涨,中央企业更是战略并购的核心和主体。但遗憾的是,并购过程中违法违规操作屡禁不止。审计管理不善造成了大量国有资产的流失已成为了众所瞩目的焦点,并严重阻碍了我国国有企业改制的进程。

  一、国企改制过程中审计管理存在的问题

  (一)缺乏专业机构对资产评估结果进行复核。目前我国国有企业改制,一般是先审计再评估,然后再将评估结果及按相关规定调整的财务报告报国资委核准或备案。在这个过程中,虽然法律授予了国资委对审计与评估结果的审查权,但实际上由于缺乏专业人才,国资委没有力量审查审计与评估结果,并对其发表实质性的意见,这无形中放大了一些中介机构的权力,加大了中介机构操纵审计与评估结果的可能性。此外,缺乏专业机构对评估结果的复核,还容易导致改制国有企业与评估机构相互勾结串通,随意操纵评估结果,造成国有资产流失。

  (二)缺乏专门机构对独立审计进行监督和管理。目前我国对独立审计的监督管理主要由财政部、证监会和中国注册会计师协会负责,但仔细分析后会发现,主要负责国家的财政收支、财税政策和国有资本金的基础工作的财政部和主要负责监管证券期货市场的证监会都不具备名正言顺的“裁判”身份。只有中注协,这个“准政府”具有监督检查会计师事务所与注册会计师执业情况的职责,但其“准政府”身份又让其难以充分发挥自律监管的作用。因而,我国实际上缺乏对独立审计的监督管理,特别是对改制国有企业独立审计的监督管理。

  (三)目前国有企业改制的审计内容仅限于财务审计。虽然从几年前,就有人倡导要加强行业绩效审计,把提高整个经济活力作为企业审计目标,为国有企业的合理布局提出意见和建议。但是到目前为止,国有企业改制的审计仍然只进行财务审计,以财务报告为对象,主要审查改制国有企业资产、负债与损益的真实性与合法性。从某种程度上来讲,这仅仅是一种合规性审计。长期忽略效益审计无疑偏离了国有企业改制的主要目标。

  二、加强政府审计监督的必要性

  一般的,基本公认的审计理论认为,审计是以受托经济责任关系的存在为前提的,并以保证和促进受托经济责任的全面有效履行为目标。国有企业接受政府委托管理属于全民所有的公共资金和资源,同时也要受到政府对其经济责任(即公共受托责任)的监督约束,这种约束方式就表现为政府审计。此外,独立审计机构具有“经济人”的属性,它可能在经济利益的驱动下,做出有违社会利益的行为。而政府的主要功能在于弥补市场的缺陷,维护公众的利益。政府审计参与国有企业改制的审计监督,将为独立审计创造一种监督制衡机制,纠正独立审计的可能偏差,从而更好地履行公共受托责任。

  首先,这是由我国政府审计的性质和职责所决定的。政府审计是代表国家及其各级政府对社会经济活动中的有关事项进行经济监督的专门机构。政府审计监督属于较高层次的经济监督。政府审计监督的目的是维护国家财政经济秩序,促进廉政建设,保障国民经济健康发展。

  其次,这是由社会审计的性质及其承担审计责任的情况决定的。会计师事务所、评估所等社会审计部门与社会利益既相互促进又相互矛盾。一方面,社会审计在工作中具有独立的经济利益。经济利益的独立性决定了企业或组织追求自身利益过程中的排他性;另一方面,社会利益具有公共性和共享性。审计职业活动是以社会的需要为前提的,职业利益要受社会利益的制约,这就决定了社会审计必须承担相应的社会责任。因此,注册会计师履行社会责任时,除了由相应的专业机构和主管部门进行监督外,还必须由专门的经济监督机构进行监督。就当前情况来看,这一专门机构只能是政府审计机关。

  再次,这是由当前我国社会审计的管理体制决定的。我国注册会计师行业的管理体制主要包括三方面:一是法律规范,初步形成了以《注册会计师法》为主体,以《公司法》、《证券法》、《刑法》等专业性法律相结合的审计法律规范体系。二是政府监管,包括财政部门的业务监督、违纪处理和制定收费标准,工商部门的工商登记和业务范围监督,税务部门的税收征管,以及中国证监会会同中注协对从事证券业务的会计师事务所和注册会计师的执业资格的审核确认,并对其执行证券业务的情况进行监督。三是行业自律,即由中注协依法对行业进行管理,又包括行政管理和自律管理两个方面。行政管理是由财政部门委托或授权行业协会代为管理的事项,主要涉及事务所的执业登记和注册会计师的注册登记。自律管理是依法由行业协会自行管理的事项,主要涉及职业标准的制定、执业资质的检查等。在现行行业管理体制中,存在的最突出的问题是行业主管部门的权限以及行业协会的地位。财政部门是全国会计事务的主管部门,又作为社会审计的主管部门,而社会审计的主要审计对象又是委托单位的会计事务,因此也就必然造成财政部门在对社会审计工作的监管方面的局限性。而中注协“准政府”的双重身份更使其对会员会计师事务所和注册会计师的监管处于两难的境地。因为政府的利益和行业的利益总是有矛盾的,这种矛盾性使得行业协会在处理相关问题时左右为难,加之行政处罚和行业惩戒的界限不清,行业监管效率不高也就不难理解。鉴于社会审计行业监管方面的现状,政府审计在适当程度上的介入是完全必要的。

  又次,这是由当前注册会计师行业的执业环境决定的。审计执业环境是指对注册会计师及其所在的会计师事务所依法执行审计业务产生影响的各种情况和条件。审计环境对审计执业的影响是双重的。正面的审计环境因素即有利的审计环境,会促进有利的执业行为,反面的审计环境因素即不利的审计环境,会制约有利的执业行为。当前我国社会审计所面临的执业环境非常严峻。在市场环境方面,不仅国内事务所之间竞争不规范,而且面临着国际范围内激烈的竞争和威胁。在法律环境方面,不仅面临着审计法律规范体系的不健全、不配套,更面临着日益严峻的法律责任诉讼风险。在具体执业方面,来自政府等相关方面的干预仍很突出,而会计师事务所自身又缺乏有效的审计质量控制和保证体系,上市公司接连不断出问题,几乎都涉及会计舞弊问题,全行业的审计质量受到质疑,以至于使人们产生了对社会审计行业的信任危机,出现了对社会审计的“离不开、信不过”的两难局面。当然,注册会计师行业目前存在问题的原因是多方面的,除了外部的环境因素、会计师事务所和注册会计师的执业因素、被审计单位的因素等等之外,行业内部的监管不力也是一个重要方面。在此情况下,强调以至于强化政府审计对社会审计的监督是完全必要的,对解决当前社会审计所面临的问题也必将是有利的。

  最后,这也是政府审计依法开展工作的需要。在我国政府审计法规中,有关政府审计对社会审计的监督和管理问题一直都有明确的规定。现行《审计法》提到了“对依法独立进行社会审计的机构的指导、监督、管理,依照有关法律和国务院的规定执行”。国家审计署还专门发布了《审计机关指导监督社会审计机构的规定》,明确了审计署会同财政部共同对全国社会审计机构进行指导和监督。因此把政府审计对社会审计的监督问题摆在应有的位置是理所当然的。

  (作者单位:天津海事局海测大队)


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