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论大型国企的现代化

http://www.jrj.com    2009年01月06日 19:35     经济观察网
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  在上一篇文章中,我记述了那些诞生在上世纪80年代甚至90年代的新型国有企业以及它们的创业者。这些企业的成长有的是依靠从国家或集体企业中借来的资金,有的是在原有濒临倒闭破产的国企基础上再生的。它们主要集中在电子、家电、饮料、纺织、医药类等新兴行业。无论哪种情况,在一批本土的优秀企业家的治理下,这些新型企业中的一部分逐步成长壮大,成为国企体制下一股崭新的力量,使得中国国有企业的面貌发生了巨大变化。

  相较于这些新国企而言,中国仍然拥有那些传统的大型国有企业,即所谓“经典国企”,它们主要分布在资源、能源、重化等所谓战略性部门,并且成为所在行业的领头羊,占据主导和垄断的地位,国家在这些企业上也一直保持着绝对或相对的控股地位,“国家所有”的特征得以维持下来。

  上世纪末,随着“抓大放小”战略的实施,一大批企业集团纷纷组建,这些大型国企的改革重点转向产权领域,开始了向现代公司的转型路径。进入21世纪后,电力、电信、民航、邮政的政企分离步伐开始加快,以拆分为特征的公司重组成为必然选择。2001年,铁路、民航、黄金、稀土行业的政企分开相继破冰;2002年5月16日,电信行业在1999年分拆的基础上重新组建的中国电信集团、中国网通集团正式成立,最近的重组是2008年5月24日推出的“六合三”方案。

  2002年,民航业通过联合重组,形成了三大航空集团和三家民航服务保障企业集团,六大集团脱离了与民航总局的隶属关系。对民航总局直属的9家航空公司进行联合重组,按照政企分开的原则,形成3个大型航空集团,即与民航总局脱钩。按照“厂网分开”的原则重组发电和电网企业,两大电网公司、五大发电集团公司和四家电力辅助集团公司挂牌运营。此外,还组建了中国黄金集团公司。

  2004年,中央企业之间及其内部合并重组步伐加快,如中煤建设集团并入中国煤炭工业进出口集团公司。2006年9月4日,全国邮政正式启动政企分开工作,按照“自下而上”的原则,进行省级邮政监管机构的设立工作,同时成立省级邮政公司,2007年1月29日,重组后的国家邮政局和新组建的中国邮政集团公司正式挂牌,标志着邮政业改革第一阶段的完成。

  最后,中国铁路系统在2000年剥离中国铁路工程总公司和中国铁道建筑总公司的基础上继续酝酿更彻底的改革,下一阶段可能的措施就是在全国范围内成立几大集团公司,铁道部改制为行业监管部门。至此,几乎所有垄断行业的改革都已破冰。而且更为重要的是,一些军工或准军工企业的改制有了罕见的突破,在此前20多年改革的基础上,2007年国防科工委发布《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》,规定在国家政策允许范围内,非公有制企业在军品市场准入、任务竞争及参与军工企业改组改制等方面与国有军工企业一视同仁,国家对军企的市场化意志异常坚决。

  就在大型国企向现代公司转型的进程中,政府也开始了对国有资产管理的体制改革。虽然早在1988年,国有资产管理局就已成立,目的是防止国有资产流失,但是由于国家资产管理局是财政部下设的机构,加上出资人观念并不清晰且传统观念时常干扰,企业产权的流转和转让多发生在企业内部,范围相当有限。2001年4月28日,财政部转发了《企业国有资本与财务管理暂行办法》,对大型国企的财产与财务管理模式进行改革,这才真正标志着以出资人管理制度为中心的新型财务制度框架体系已经初步形成。

  接着2003年,在原国务院经贸委的基础上,国务院国有资产监督管理委员会(简称“国务院国资委”)正式成立,把196家大型国有及国有控股企业划归其管属,这100多家企业成为中央直属企业 (简称中央企业)的最初样态,同时也是大型国企的最新样态。

  从2003年4月初开始,地方各级国有资产监督管理机构陆续完成了组建工作,一些省级或地市级国企纷纷划归这些地方国资委管理,这样就基本确定了国有资产管理的新体制,确保了国有资产管理与财务监督工作的开展。国资委代表国家行使出资人权利,对所出资企业的国有资产收益依法履行出资人职责。至此,以中央企业为代表的大型国有企业的市场化进程继续向前推进了。

  五年来,共有81家中央企业进行了43次重组,中央企业数目也稳步下降,从196家减少至150家。这个目标在2006年12月5日国资委出台的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》文件中得到进一步明确,文件中提出了中央企业由2006年159家调整和重组至2010年80-100家的目标。

  政府在这场改革过程中始终维持着控股的地位。这些年来,随着宏观经济的繁荣,特别是2003年以后由于房地产市场的繁荣拉动重化工业的超常增长,这些企业的赢利逐年提升,利润额逐年增加,政府从这些大型垄断性国企中得到了巨额的利润收入。但是,这些大型企业的体制问题依然存在。传统国企的几个重要的体貌特征继续保留了下来,除了国有资产的管理体制之外,它们的掌门人在很大程度上还严格地由中央政府和国资委控制着,治理结构的问题显而易见,而且它们在市场上拥有着不可挑战的垄断地位。这些也使得它们在市场上常常倍受非议。

  总之,在“抓大放小”政策实施后,大型国有企业的战线全面收缩,主要向资源、能源、行政性垄断及国防军事等行业集中,并开始全面向现代公司转型,形成了今天的国有大型公司的格局。这些企业绝大部分似乎都以冲击世界500强为目标,不断做大企业的资产规模。这也许是1995年前后中央政府提出的国有经济战略性调整后的 “阶段成果”,但肯定不是最后的归宿,后面的道路依然漫长。

  张军

  复旦大学中国经济研究中心主任、教授

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