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给地方债松绑 补充投资配套资金

http://www.jrj.com    2009年01月06日 05:03     中国证券报
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  □刘志博

  为拉动经济刺激内需,政府提出了4万亿的投资计划,而投资效果很大程度上要看地方政府的配套资金的跟进,由于运用银行资金可能会造成新一轮坏账,因此争议很大。笔者认为,地方政府债券其实完全有用武之地。

  长期以来,我国的公用事业主要由国家直接拨款投资建设,即主要依靠中央和地方财政的投入,同时每年中央从国债发行额中拿出一部分向地方转贷,用于支持地方性公共工程和基础设施的建设,但远远不能满足每年数千亿元的资金需求。20世纪80年代末至90年代初,许多地方政府为了筹集资金修路建桥,曾经发行地方债券。到了1993年,这一行为被国务院制止,原因是对地方政府承付的兑现能力有所怀疑。此后颁布的《中华人民共和国预算法》第28条,明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。笔者认为,地方政府债在当前经济形势背景下可以对国民经济有所作为。

  事实上,《预算法》的规定虽禁止了地方政府合法发债,却控制不住地方政府变相举债。有的地方政府采取变通的方法,通过设立一些隶属于地方政府的投资公司,在公司的平台上进行发债和融资的业务,如上海浦东发展建设债券、重庆城建重点债券、广州地铁建设债券等。而由于经济基础薄弱、财务体制改革落后等原因,几乎所有政府部门及政府所属企事业单位都可以政府名义筹集地方基础设施、公共事业建设资金,由于缺乏规范管理,债务危机潜在问题越来越严重,地方政府都不同程度地存在直接间接、或明或暗的巨额债务。据国务院发展研究中心粗略统计,整个地方政府债务至少在1万亿元以上,而且绝大多数属于隐性债务,仅全国乡镇政府所欠债务一项就高达2200亿元。

  因此,在存在债务融资需要的情况下,完全禁止地方政府的举债行为,只会导致地方政府从非正常渠道获得收入,以弥补必要的支出。所以,对中央政府而言,与其让这部分自己无法控制的“制度外收入”膨胀,不如允许地方政府发债,让地方政府以规范的债务形式取得资金弥补建设资金的不足。但如果缺乏足够的约束机制,地方政府的债务融资也可演变为危机,比如1999年的巴西金融危机就是由一个州财政到期债券支付困难引起的。为此,如何有效地对地方政府债券进行监管是我国放开地方政府债券的前提。

  完善法律监督机制

  完善专门的法律法规。长期以来,我国在国债监管方面仅仅具有一些零星的政策、法规,国债的监管缺少统一层次和较高的法律、法规。1981年由国务院发布的《中华人民共和国国库券条例》只是国债发行条例,而在国债流通、转让及兑付中,只有财政部以通知形式下发的有关国债的行政性规章或是财政部、中国人民银行、中国证券监督委员会联合或单独下发的有关国债或其他证券方面的规章,而且相互存在着冲突、重叠之处。

  目前,在证券市场上最高层次的法属于2006年1月1日起实行的《中华人民共和国证券法》,但它仅仅是规范除政府债券以外的其他证券的发行和交易行为,并未涉及政府债券的发行和交易。如果我国放开地方政府债券的发行,有必要专门制定相关的法律法规,可以借鉴日本的《地方公债法》,对地方政府发行债券的主体资格、资金用途、发行规模、债券期限、发行利率、发行方式、发行对象等作出详细的法律规定,使地方政府债券在发行、流通上有法可依。

  现行相关法律的调整。开放地方政府债券的发行,就意味着要修改现行相关的法律法规。首先是修改《预算法》允许地方政府可以发行债券,这是发行地方政府债券合法性的前提。

  其次,对《担保法》的修改。发行地方政府债券一般均以地方政府信用为担保,而我国《担保法》第8条规定“国家机关不得为保证人”。虽然地方政府债券实现了资金筹集、投资的决策分散化,能够提高资金使用效率,但不意味着没有风险,当投资决策失误,或在使用过程中出现问题时,保险公司可负责出险概率小、易于承担的部分;而地方政府势必要负责主要的风险防范和应对的责任。

  另外还有《税法》等相关法律。基于公用事业对经济发展以及人民生活的重要意义,各国通行做法是对于地方政府债券,个人投资者免缴个人利息所得税,机构投资者在计算应税收入时允许扣除地方政府债券利息所得。在美国,1913年美国国会通过的《个人所得税法》就规定了联邦政府不对州地政府债券的利息征收联邦所得税,这样一来,地方政府债券就能以比相同质量和期限的其他应税债券较低的利息率发行。我国地方政府债券也应参照其他国家的做法,和国债一样免征利息所得税。

  配套监管需跟进

  在我国,缺乏明确、统一、独立的政府管理部门,导致多头管理、多重管理以及规则不统一,一直是国债市场发展存在的问题。中国人民银行负责管理金融机构,证监会是对证券市场和期货市场进行监管的国务院直属单位,而财政部则是国债的发行机关,对于国债的发行和交易问题都要监管。从我国现实情况来看,综合各方经验,成立地方政府债券监管委员会更为合理。由其负责对地方举债主体资格的限定、债务发布的程序、范围、规模,债券收入的使用方向等事项作出具体规定。

  负债限额管理,实行中央审批制。地方政府债券的发行既要符合市场化改革和完善分级财政体系的目标取向,也要维护和保障中央政府统一管理和宏观调控的权威。中央政府在政策、法规制定和政治、经济管理中必须占据主导地位,地方债的发行要在中央的统一指导下进行,使地方公债与国家产业政策、财政金融秩序相协调。中央政府严格控制发债总量和协调分配,确定发债方针。发债方针的重点是确定当年不准发债的地方政府和限制发债的地方政府的名单。地方政府发债必须报经中央审批,以免造成偿付危机,影响政府的资信。

  审计制度。审计部门是代表权力机关对政府进行的地方政府债券管理过程实施监督的职能机关,应对地方政府债券的发行、购销、偿还过程及其用途、效益等进行全面的审计监督,以约束地方政府的行为,实现地方公债的目标。同时地方政府应在债券收入的使用过程中定期发布审计报告以供投资者监督。

  追责制度。地方政府债券的融资投向是地方公益或公用事业。这种情况下尽管地方政府债券的滥发可能会导致未来的债务危机,但由于债券用途本身是处于谋求公共利益最大化的目标,所以在行政性考核制度下,主张发债的具体倡导者可以摆脱被追究责任的可能,这就是行政性外部约束的弱化。因此,有必要建立地方政府债券的责任追究与处罚制度。

  偿债保障制度。由于地方政府投资兴建的项目多为规模巨大的基础设施,如果出现投资失败,所造成的损失可能足以让当地政府破产,国外就有地方政府破产的先例,但在我国是不可能让政府破产的。当出现偿债危机时,应有相关的措施来保障地方政府债务按时足额偿还。比如,由地方财政建立专门的偿债基金,除地方政府发债所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外,每年年初预算时必须按一定比例安排地方公债的还本付息支出,而且新发债务收入不能用于偿还旧债。

  积极引入市场监管

  信用评级。与中央政府发行的国债无须信用评级不同,地方政府债券的发行必须经过严格的资信评级,通过确定债券的信用等级,揭示债券按期支付本息的风险大小。按照国外规范化的证券市场运作方式,发行地方政府债券,必须由独立性较强和地位较超脱的资信评估中介机构进行信用评级,将发债主体的信誉和债务偿还的可靠程度对外公开,供投资者决策时参考。

  在美国,州地政府公债的信用等级至少是由两家主要的私人信用评级公司(穆迪投资者服务公司和标准普尔公司)中的一家来评定。地方政府的信用级别对地方政府债券的发行、债券筹资成本、债券的流通性都产生重大的影响。因此,我国地方政府发行地方政府债券,要获得权威性资信评估机构较高级别的信用等级评估,才能得到有实力的承销商的青睐。

  目前,我国大部分评级机构是以银行为主体,或以银行为依托建立起来的,这种格局容易造成资信评级的信息扭曲,也将削弱债券市场的有效性,影响投资者与交易者的决策行为,造成债券市场价值与真实价值的偏离。因此,要建立与国际标准接轨的商业资信评级制度,应当由中立的政府信用评级机构对其发债信用进行评级,公布拟发债政府的信用等级,在不影响国家主权的情况下,中央政府可批准一些国际知名评估机构来对地方政府信用等级进行评估。

  保险制度。地方政府债券与其他金融债券一样存在信用风险,地方政府债券违约在债券市场成熟的美国依然存在。如1975年发生的22.5亿美元的纽约市票据违约,是历史上最大的地方政府债券违约案之一。

  通过保险公司的作用,使债券的安全性和信用性得以提高,更有利于地方政府债券的发行。在美国,如果债券发行人在债券到期后无力偿还债务,通过地方政府债券的保险,便可以保证债券到期时发行者对其所保险的债券还本付息。同时保险债券的购买者持有“保险单”,该保险单也可以进行交易。与免费政府担保不同,私人债券保险不会产生负面的效率激励效应。因此可以考虑在我国引入私人债券保险制度,由地方政府为其按时还本付息向私人保险公司申请保险,进一步降低地方政府债券购买者的风险。

  在存在债务融资需要的情况下,完全禁止地方政府的举债行为,只会导致地方政府从非正常渠道获得收入,以弥补必要的支出。所以,对中央政府而言,与其让这部分自己无法控制的“制度外收入”膨胀,不如允许地方政府发债,让地方政府以规范的债务形式取得资金弥补建设资金的不足。

  从我国现实情况来看,综合各方经验,成立地方政府债券监管委员会更为合理。由其负责对地方举债主体资格的限定、债务发布的程序、范围、规模,债券收入的使用方向等事项作出具体规定。

  地方政府债券的融资投向是地方公益或公用事业。这种情况下尽管地方政府债券的滥发可能会导致未来的债务危机,但由于债券用途是谋求公共利益最大化,所以在行政性考核制度下,主张发债的具体倡导者可以摆脱被追究责任的可能,这就是行政性外部约束的弱化。因此,有必要建立地方政府债券的责任追究与处罚制度。


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