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薛涌:国家是否有责任保护耕地

http://www.jrj.com    2009年01月03日 12:29     东方早报
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  茅于轼先生在以市场经济理论来论述国家无需保护耕地时,却忽视了世界主要市场经济国家的实践。他说不出世界上有哪个主要的市场经济国家没有保护耕地的国家政策。因此,他的理论就有了纸上谈兵之嫌。

  早报美国特约撰稿人 薛涌

  茅于轼先生不久前提出国家不应该保护18亿亩耕地红线的观点,引起了强烈的质疑,在网络上甚至不乏谩骂之声。这种谩骂,实际上淹没了理性的不同意见、在自由的学术讨论中创造了不必要的舆论压力甚至禁忌。我虽然不同意茅先生的见解,但也承认他的见解有认真的研究作为基础,值得尊重。

  茅于轼先生为解释他的观点,列举了若干理由。例如,改革开放以来的30年,人口增加了45%,粮食增产了60%,而耕地却在减少。这事实说明耕地面积和粮食产量无关。粮食产量取决于许多因素,耕地只是其中之一;中国即使面临百年一遇的粮食供给不足,也只有消费量的11%,约合5000万吨。全部靠进口补足要用外汇约100亿美元,不到中国一年出口创汇的百分之一。这些理由,和当年的“保护富人论”式的意气之言不同,全是以数据为基础的事实。所以,我希望绕开口水战的模式,对茅先生的理论加以质疑。

  18亿亩的红线是否合理?对此我缺乏经验研究,没有发言权。不过,茅先生的论断涉及了一个更为深刻的问题:国家是否有保护耕地的责任?或者说,国家是否应该在耕地面积上画一道保护的红线(不管是18亿亩还是10亿亩)?国家的这种职责,是否和市场经济的原则相冲突?

  我们不妨看看世界最大的市场经济国家——美国的情况。美国战后同样面临着严重的耕地流失。这主要是城市化中郊区的扩张所造成的。与此同时,美国不仅是最大的农业出口国,而且长期面临着粮食生产过剩的问题。在这种城市用地紧张、农业生产过剩的情况下,耕地按说应该在市场上被大规模地转化为城市用地才对,政府不该干预。但是,美国联邦政府不断通过保护耕地的立法,比如1981年通过、1997-1998年变成公共法律的《农业与食品法案》(其中包括《耕地保护政策法案》Farmland Protection Policy Act)。

  茅先生最大的问题之一是,他在以市场经济理论来论述国家保护耕地的不必要时,忽视了世界主要市场经济国家的实践。他说不出世界上有哪个主要的市场经济国家没有保护耕地的国家政策。因此,他的理论就有了纸上谈兵之嫌。

  我同意茅先生关于中国面临饥荒的可能性很小的说法,但只要这种可能性不是零,作为一个大国就不能不作准备。此一问题,需要另文讨论。我这里要讨论的是,在市场经济的正常竞争中,国家保护耕地的政策为什么是必要的。

  众所周知,市场经济的一个基本规则,就是生产随着市场上的供需变化而调整。当城市随着工业的扩张而扩张时,把耕地转换为城市用地的费用很低。但是,当农产品价格猛涨、工业产品过剩时,是否能根据市场需要推倒城市而扩大耕地呢?恐怕不能,因为这样代价太大,几乎是不可能的。

  不错,过去50年世界粮食供应的增长超过人口的增长速度,使粮食供应危机大为缓解。这要归功于“绿色革命”。但是,在最近10年的大部分时间,粮食需要的增长超过了供给,粮食储备不断降低,导致了2008年上半年粮价飞涨,在一些国家甚至引起粮食危机。在此之后,因为出奇的好天气和世界经济危机的威胁,使供给上升、需求下降,又导致粮价急跌。不过,许多专家估计,到2010年,粮食供不应求的局面又可能出现。

  我一直在追踪美国农民对这种剧烈的粮价变化的反应,发现在粮价飞涨时,他们总有办法扩大耕种面积。特别是美国政府在保护耕地之外还有保护荒地的政策,一直是支付给农民钱让他们不要把野生环境变成耕地,这实际上给美国留下了大量的备用耕地。2008年粮价到达顶峰时,《纽约时报》、《华尔街日报》等媒体都报道过,一些农民开始放弃联邦政府的钱,把未耕的荒地改成农地,甚至有把卖给开发商的住房用地改回耕地的例子。可见,在这么一个农业生产持续过剩的大国,也有根据市场需求而扩大耕地的需要。

  以中国的现实,耕地丧失后很难再回来。这样,中国的耕地面积就只能随着市场对农产品需要的萎缩而萎缩,却无法随着市场对农产品需要的扩张而扩张,使中国的农业在面临变化莫测的市场竞争时丧失了基本的灵活性,也堵塞了经营面积过小的农民通过扩大经营规模而提高效率的路径。况且中国无论是市场经济还是法律体系还未成熟,一些地方政府依然不遗余力地上马政绩工程、占用耕地。如果国家对耕地没有保护,耕地的流失就会快得吓人。这可能会带来国际粮价的急剧上涨,进而增加耕地的价值。到时候,我们能把高楼大厦推倒再改成耕地吗?

  (作者系美国萨福克大学助理教授)

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