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蔡昉:制度改革不是革命

http://www.jrj.com    2009年01月01日 15:26     中国经营报
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  作者:徐瑾

  编者按

  “家庭联产承包责任制”诞生三十周年之际,中国农村改革再度走到十字隘口。

  一方面各方推进土地改革呼声日高,另一方面则是农民工失业浪潮暗涌,金融危机使得农村改革再度驶入深水区。作为长期关注农村改革的全国人大常委会委员、全国人大农委委员、中国社科院人口和劳动经济研究所所长蔡昉近期走访多个城市进行就业调研,他的新著《中国农村改革与变迁》更是历史性地总结回顾了三十年农村改革风雨历程。

  经济大势变幻时刻,农村改革更是成为政策风向标。如何评价农村改革?如何进一步优化土地制度?如何解决就业困局?本报记者就农村改革历史与现状专访了蔡昉。

  解决农民工失业靠市场调节

  《中国经营报》:随着经济周期进一步恶化,农民工失业问题开始引起重视,农民工将纳入失业率统计范畴 。表面原因在于中小企业倒闭,深层次原因也与整个农村制度息息相关,你怎么看待这个问题,如何将农民工失业带来的各方面震荡降低到最小?

  蔡昉:我们现在看到农民工户籍在沿海城市难以解决,他们往往从一个城市换到另外一个城市,以前大家可能觉得这样的制度安排不那么理想。但是试想一下,如果农民工以前已经在当地解决居住问题,那么面临如此大规模冲击时候,加上失业下岗、失业保险、社会保障等不能满足的情况下,大规模的农民工今天境况会如何呢?

  首先,十年前农民工外出打工因为农村基本没有什么收入,离开农村之后家庭务农收入不会减少,这意味着外出没有机会成本,回家是最坏的选择。现在情况有所变化,三农政策比较优惠,农民工返乡也能够有点事做,返乡可以作为一种选择,其次,中国农业一直是非农产业劳动力蓄水池,现在大规模投资也会带动就业,相信一些农民工也会重新回到城市。

  我常去珠三角等地考察,2004年遭遇民工荒,当时企业都着急雇不到工人,现在企业则告诉我经营困难,已经或很可能继续裁员。我们现在遇到的冲击属于宏观经济周期现象,就必须采取周期政策。归根结底,解决农民工就业问题在于创造新的岗位,这必须靠市场调节。积极的财政措施使得政府投资开始加大,虽然是主要投资基础设施,但是这类产业的前后连带效应能够激发私人资本的信心,私人投资也会相应回升,因此整个投资也会加大。同时,这并不意味着我们对农民工的保护降低,比如目前农民工失业被纳入地方的失业统计,这就给出一个信号:地方政府必须对农民工失业加以重视,承当责任。

  《中国经营报》:无论是中国城市化的要求,还是农民工的自身意愿,融入城市仍旧是其较好选择,那如何突破户籍制度瓶颈呢?

  蔡昉:户籍并不仅仅是一张纸,户籍背后涉及到方方面面的社会福利,从历史的经验来看,户籍制度改革确实只能选择渐进方式。一方面中央近些年确实已经在改善农民工待遇,地方政府也进行探索;另一方面如果大量农民工为户口蜂拥而至,城市将在财政意义上过度拥挤,社会保障和公共服务的能力捉襟见肘,确实是一个不可回避的现实问题。

  有人认为这些年户籍制度看上去没有什么变化,但是农民工待遇、自由流动等外围制度变化很快,这其实也是在为户籍制度改革创造条件。在过去三十年,松动户籍制度一直是改革的正常逻辑,但是在改革的较早时期,发展的较低阶段,从改革理念成熟到推行政策之间会遇到各种利益集团阻碍。只有等到条件成熟,劳动力市场的供求法则打破集体行动中的数量悖论,制度改革才能真正推广开来。

  现有框架足够土地改革探索

  《中国经营报》:谈到城乡关系,你在书中有一组数据,说1978年城乡收入差距达到1∶2.57,诱导中国农民自发地、义无反顾地全面“退出”人民公社体制束缚;而2006年,按照1978年的不变价格计算,城乡收入差距恰好也是1∶2.57。从数据来看,上世纪80年代一度缩小城乡贫富差距在三十年后又回到原点,如何解释这个现象?

  蔡昉:我认为这种现象根源还是在于中国二元经济结构,这并不意味着农村没发展、农民收入并不是没有增加,只是城市增长太快使得城乡差距得以保持,农村发展慢一些,从2.57:1到257:100毕竟也是一个巨大的进步,基本解决了农民温饱问题,下一步要解决的是富裕问题。

  我认为在劳动力无限供给情况下,考量城乡差距不能只用收入差距增长来衡量,关键还在于农民从农业转移到城市与非农产业的速度,核心在于创造非农产业就业机会,因为劳动力转移是解决城乡二元经济中的最核心过程。如果这个因素也考虑进去的话,那么农民获得非农就业的收入总量是很大的。最后,我虽然使用这个数字,但是我同时也怀疑这个数字没有考虑农民工群体收入情况,这部分收入介于城市与农村收入水平之间,今后比较应该是三级比较,而不仅仅是二元比较。

  《中国经营报》:在基尼系数居高不下局势下,如何缓解这样的城乡收入对立?

  蔡昉:先要澄清一个问题,即基尼系数究竟有多高,是否还在继续提高,其实是不确定的。就全国基尼系数而言,按照学者们的分解,其主要组成部分是城乡收入差距。但是,如果在城市和农村的收入统计中都遗漏了农民工及其家庭的收入,就意味着城乡收入差距可能并不是那么大,也不一定是在继续扩大。不过,收入差距仍然是存在的,也是一个不可忽视的问题。

  当前城乡收入确实存在一定差距,但随着非农产业逐渐吸收剩余劳动力,人口红利逐渐消失,会出现劳动力供不应求或者劳动力紧缺。我们将达到新的发展阶段——也就是刘易斯转折点,那时必然导致提高工资收入以改善劳动条件,城乡差距缩小过程也会发生根本性变化。虽然当前有些变化我们还没有看到,但是政策倾向已经很明显地进入根本转变城乡关系的阶段,农民工居住、就业等已经逐渐改善,其他政策改革也提上日程。

  《中国经营报》:说到根本性转变,目前社会各界聚焦还是农村土地改革,特别是在十七届三中全会之后。有观点认为最终表态低于大众期望,你怎么看待土地改革问题?

  蔡昉:到了新的阶段发展之后,政策也必然有所反应,各地对于土地制度已经有内容丰富的探索。当前土地制度仍旧还在家庭承包制框架之内,我把三中全会文件关于土地的关键词研究了一下,我认为在这个框架之内已经足够展开探索。也有人觉得三中全会的文件不够过瘾不够分量,我认为这是由于预期不同导致,不同的人有不同的预期。当前农村18亿亩耕地已经接近红线,那么地方政府和房地产商很可能就把农村集体建设用地、农民宅基地当做最后一次开发机会。我认为,首先农村集体建设用地和宅基地有自身用途,这个框架不能突破。其次农民现在已经可以不同形式参加土地开发,比如入股开发、分红、用益权等方面,有足够的制度空间进行探索。不能以剥夺农民土地作为衡量文件改革力度,所以我认为三中全会文件归根结底在于保护农民权益,维持良好城乡关系。

  看待制度变革不能非黑即白

  《中国经营报》:农村改革拉开了改革开放的序幕,有人认为最开始推进有如急风暴雨,后期却有所放缓,某些领域有不彻底不充分之嫌。从你新著对农村改革的历史回溯,应该怎么评价农村改革?

  蔡昉:中国经济改革一直以增量改革推进,农村改革也是一个符合改革自身逻辑的推进进程。我们考察从农村改革的每个阶段,确实有着很多没有完成改革任务,但整个过程仍旧是向前推进,往往是进程到了那一步,然后就按照制度演进逻辑推进。制度变革必须与经济发展的阶段性相关,不能因为特定时期快一些或慢一些去判断农村改革的性质和进程。

  农村改革作为改革开放发起领域,我认为在内部看是最成功的,上世纪90年代之后城市发展很快,国有企业等领域改革步伐加快,农业改革开始步入维持阶段,但是维持也是一种进步,目前城乡关系正在逐渐改善,这三十年农民收入增长也是全世界最快的。

  《中国经营报》:你在书中断言一旦城乡收入差距回复到1∶2.57,也就是三十年前水平时,一个新的制度变革又会发生。那么,你预测农村改革下一步什么领域会有比较大的突破?

  蔡昉:我认为今后有几个领域可能会有新的突破。首先就是户籍制度,我们现在不改户籍制度却允许流动 ,事实上已经造成一定问题,比如农村人口结构扭曲、城市就业供给不稳定、农民和农民工的社会保障和公共服务未能良好覆盖,这些问题不仅影响到农村,也影响城市发展。问题形成制度需求,那么制度供给加快,我预计城乡社保体系今后一段时间会有比较大的突破。

  第二,农业一直受到抑制,后来强调工业反哺农业。因为这是历史遗产,过去我们剥夺农业,现在回报,所以有一个工业反哺农业、城市支持农村的阶段。目前我们补贴已经非常高,达到1028亿元,对于稳定和提高农民收入起到了很好的作用。但是,补贴不能代替价格机制与市场机制,有研究表明补贴增收不一定增产,补贴的作用存在极限。我们现在也有一些改善,比如当国际粮价回落,价差不那么大的时候,我们也开放农产品市场,形成价格传导机制。只有真正发挥价格激励作用,农业才能成为一个独立产业,不被当做特别的、弱质的产业。

  第三,土地制度可能有一些变化。目前的众多试验可能成功,也可能出现问题。但是大家已经开始意识到土地是生产要素,可以流转、具有价格、还可以资本化,今后就是让土地回归生产要素的基本面。

  从中国农村改革的经验来看,我们看待制度变革不能用非黑即白的方式,中国任何领域的改革都是逐步推进的。制度改革不是革命,并不是立刻推翻一项制度,而往往是在新制度中有旧制度的因素。新的因素是在探索中形成的,也要在实践中增加,改革就是在这样的过程中推进并最终完成的。

  


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