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田雷:跛脚鸭政府的“垃圾时间”

http://www.jrj.com    2009年01月01日 15:21     中国经营报
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  布什政府剩下的日子已是屈指可数。考虑到民主党还在选举中拿到国会参众两院的多数席位,共和党政府如今已经是名副其实的跛脚鸭政府。政权交接将在2009年1月20日进行。这一日期并不是民主、共和两党协商的结果,而是来自于美国宪法第二十修正案的规定:美国总统的任期应在1月20日正午结束。

  在第二十修正案通过前,新总统在大选获胜后需要等待的不止是两个多月,而是四个月左右的时间,在次年3月4日进行政权的交接。当然,在二十世纪之前,尤其是美国建国之初,选举日和就职日间的漫长等待有着实践上的合理性。新科总统往往需要数月的时间去打点自己的私人事务,准备政权交接的“平稳过渡”,甚至还要舟车劳顿地从自己的家乡赶赴首都华盛顿。而且,在当时的技术条件下,大选后还存在着选举后置程序,并不能像现在这样即时就可以统计出选举结果。

  选举日与就职日之间的间隔酝酿出许多关于跛脚鸭政府的故事。在1800年的大选失利后,亚当斯总统不仅将自己的国务卿马歇尔任命为最高法院的首席大法官,还在离任前一晚任命了大量的“午夜法官”。虽然点缀着些许的虚构,这或许是有关跛脚鸭政府最著名的故事。

  但如果国家处于危机时刻,上述的宪法规则就可能酿成宪法悲剧。前任总统已经撒手不管,但继任总统却只能坐看治理良机的转瞬即逝。在党争激烈的情形下,前任总统甚至会有意给继任者出难题、设障碍。1860年11月,在自由州与蓄奴州内战一触即发的背景下,共和党候选人林肯当选美国总统。1861年2月11日,林肯在家乡伊利诺伊州登上东行的火车,途中躲过著名的巴尔的摩暗杀密谋,最终2月23日乔装抵达华盛顿。

  林肯等候就任的四个月正是美国历史中的“脱离之冬”。先是南卡罗莱纳州在1860年12月宣布脱离联邦;由于即将卸任的布坎南总统放任自流,深南部的六个州在次年伊始与南卡州组建了南方邦联。历史当然不能假设,我们不能说美国内战本可以避免,但无论如何,当林肯在1861年3月4日宣誓就职时,美国历史或许就已经走入另外一个方向。

  再说1932年的总统大选,美国人民用选票否决了面对大萧条无动于衷的在职总统胡佛,将提出新政方案的民主党候选人罗斯福送入白宫。但根据宪法的规定,即便胡佛早已是束手无策,罗斯福还是要等到1933年3月4日才能就任,推动他的新政。事实上,第二十修正案的出台背景正是这场在大萧条背景下的总统大选。早在大选开始前,胡佛连任的可能性就已经是微乎其微,甚至他本人都曾一度放弃竞选活动。

  正是认识到跛脚鸭政府必须早日下台,国会在1932年3月提出这项修正议案。仅在罗斯福等待就职的1933年1月,即有28个州批准了这一修宪提议,并在1月23日正式写入宪法。第二十修正案将总统就职日由3月4日提前至1月20日,选举日和就职日的间隔由四个月缩短到两个多月。当然,罗斯福还是在1933年3月4日依照当选时的宪法规则就任总统。

  历史总是惊人的相似。2008年的总统大选,美国人民用选票将执政的共和党送出了政府。一百多年前,在内战的阴云下,林肯总统由伊利诺伊州前往华盛顿赴任,路途用了近两周的时间。今天,美国第一位黑人总统奥巴马要完成同样的路程,所需只是两个小时。得州大学的宪法学教授列文森将总统选举日和就职日的间隔视为美国宪法“最愚蠢的规定”,而耶鲁法学院的宪法学教授阿玛则将第二十修正案称为“政治日程的民主化”,目前或许已经到了进一步民主化的时刻。

  作者为香港中文大学政治系博士,现为哥伦比亚大学法学院中国法研究中心Edwards访问学者。此专栏由北京大学宪法学教授、中国宪法学会副会长张千帆主持


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