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经济变 机构改革受考验

http://www.jrj.com    2009年01月01日 01:19     第一财经日报
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  刘展超

  2008年年初本欲“瘦身”的发改委,在突然而至的4万亿投资计划下,权力反而得到扩充。

  这也成为自2008年开始的新一轮政府机构改革的缩影:国内外形势突变,为今后的改革埋下不少变数。

  三部委协调难题

  2008年11月14日上午10时,在国务院新闻办公室的新闻发布厅中,国家发改委副主任穆虹、财政部副部长王军、中国人民银行副行长易纲分别落座,准备回答记者的提问。

  国务院下属三大涉及宏观调控部门的负责人共同出席,这在国新办以往的新闻发布会中并不多见。在国际金融危机加重、国内经济下滑的大势下,上述三部委加强宏观调控方面的协调今后将不可避免。这也成为本轮政府机构改革需要思量的因素之一。

  在2008年3月的全国“两会”上,时任国务委员兼国务院秘书长的华建敏,在作关于国务院机构改革方案的说明时将“合理配置宏观调控部门职能”作为第一项任务:国家发改委、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制,各司其职,相互配合,形成更加完善的宏观调控体系,提高宏观调控水平。

  “这次政府改革的一个很重要内容,就是在上述三部门之间建立起一个固定的宏观调控协调机制,加强对宏观经济的预警,加强战略规划。”国家行政学院教授汪玉凯对《第一财经日报》表示。

  回首一年来的调控政策嬗变,有学者认为,这反映了上述三部委协调机制还没有真正建立。

  中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙认为,相比新组建的五大部委,发改委、财政部和央行之间,并没有涉及具体部门机构的整合,所以在执行效果上会打折扣,没有达到预想的那种目标。

  此外,由于2008年大事接连不断,自年初的南方雨雪灾害,到5月的汶川地震,8月份又迎来奥运召开,随后国外金融危机爆发,国内经济迅速下滑,为应对这些重大事件,国务院,乃至中央层面的协调成为了常态。

  “2008年事情比较多,客观上需要更高层面的协调来应对这些大事件,而这对于上述三个部委来说,相应地在协调机制的建设上存在一定不足。而明年宏观调控的任务还很重,留给三个部委协调的空间也不是很大。”毛寿龙说。

  发改委“瘦身”觅时机

  在去年11月份中央4万亿投资计划出炉后,握有项目审批权的国家发改委立即成为全国上下都在关注的部门。其所在的周边道路一度车水马龙,周边宾馆也被各地进京申报项目的各路人马挤满,可谓门庭若市。

  在本轮政府机构改革方案中,有关于发改委“瘦身”的内容首先是继续缩小投资审核范围,下放审核权限,简化审核程序。二是改进规划和产业政策的管理。地方规划和专项规划、专项产业政策,除按规定需报国务院审批的外,由地方政府和行业管理部门在国家规划和政策的指导下分别制定。三是将工业行业管理有关职责划给新组建的工业和信息化部承担。

  汪玉凯认为,本轮政府机构改革对发改委进行了一些调整,职能重新进行了界定,机构也进行了整合,同时和财政部、央行建立了宏观调控的联系,总体上还是改善了宏观调控的职能。

  “比如把行业管理和信息管理从发改委剥离出去,让发改委有更多的精力关注宏观层面的问题,再把一些国家投资的项目作了些分解,一些小的项目就下放给了省一级,还有一些横向转给了其他部门。”汪玉凯说。

  但如同以往历次机构改革的过程一样,部门利益始终成为阻碍改革进程的绊脚石。

  然而国内经济形势的变化,使得发改委的“瘦身”计划变得困难重重。

  “调整发改委的职能还在进行之中,尽管一些机构设置已经剥离出去,但职能调整还没有完全到位,但这个时候就出现了金融危机,在一定程度上冲淡了改革,甚至会走一些回头路。”汪玉凯对此有些担忧。

  省管县系大势所趋

  此次国务院层面的大部制改革尚不彻底,用王玉凯的话讲一些社会所期待的大部没有能够顺利地推出来,像大农业、大社保、大文化等部门都没有提及。

  这种情形下,一些学者更希望把部委改革中出现的问题,能够在推进地方机构改革的过程中予以解决,用地方上的改革经验来反过来推动中央层面的改革。涉及全国范围内的2000多个县的“省管县”改革,作为地方政府机构改革中的一块重要内容,尤为引人关注。

  目前,我国宪法确定的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制,而目前实际实行的却是四级行政体制,市管县成为了一种常态。2000多个县级地区,基本上被300余个地级市管理。财权、事权划分的矛盾,导致近年来市与县之间争资源、争土地、争项目的情况时常出现。

  国家行政学院公共行政教研室主任竹立家对记者表示,理顺关系,减少行政层级是改革的大势,更有利于中央的转移支付、财政支持等政策直接到位,无论是发达地区还是不发达地区,实施省管县后,对县域经济会有一个促进作用。

  目前全国有20多个省份的800多个县已经不同程度地开展了省管县的试点。

  “地方上已经形成了气候,改到半路上不可能回去了。”汪玉凯说。

  在陕西近日向中央上报的省级政府机构改革方案中,扩大省管县试点成为亮点。

  根据方案,陕西扩大省管县财政体制改革试点和扩权强县改革试点范围,将试点县各扩大15个,减少管理层次,扩大县级政府社会管理和经济管理权限。

  竹立家认为,推进省管县会遇到很大的阻力,一些地级市可能会提前把一些经济实力较好的县划为自己的区。相比于县来说,区是半级政府,不是一级政府,一些人事审批项目都要经过市级,就缺少了自主权。

  北京大学政治发展和政府管理研究所所长谢庆奎也认为,即便加大省管县的推进力度,也应该坚持逐步推进的原则,因为还有几百个地级市需要去消化解决,涉及众多的部门人员利益,如何处理是个很大的问题。

  汪玉凯还考虑了市县能否双赢的问题。“全国300多个地级市也是我国城市化一个重要载体,省直管县之后,也要高度关注地级市的未来发展问题,要留下一定的生存空间。应该形成一个县市双赢的结果,这样才有利于城乡一体化的进程。”汪玉凯说。

  超编人员安排是关键

  展望今年,多位学者多认为,在整个内外环境下,今年政府机构改革进程会比较审慎。

  谢庆奎认为,2009年的政府改革与整个世界的政治经济形势密切相关,当前整个形势特别是经济不是很乐观,在这种情况下,省市级的机构改革会比较谨慎。

  “一是方案的推出会非常谨慎,二是不会轻易地精简人员,地方政府经过多次机构改革后,相比之前,也不是那么臃肿了。”谢庆奎说。

  不过,本轮政府机构改革并没有以精简人员编制为主要目标,在国务院各部门三定的过程中,各部门还是普遍提出了增加人员的要求。

  有鉴于此,汪玉凯认为,从人员编制的控制角度来说,改革给地方带来的压力仍然很大。从编制上来讲,地方上的实际编制数量远远超过中央规定的数量,特别是乡镇一级,一般中央划定的编制数量在60个左右,但很多地方实际上有好几百人。超编非常严重。即便把一些从事业单位借调过来的人清退,还是会超编很多。

  为了社会稳定的需要,地方政府是否需要安置这些超编人员?对此汪玉凯表示,大部分超编的人员是属于非正式编制,政府对这些人员不会直接安排以后的工作,但如果地方上比较富裕,可能会有所安排,但肯定不能用国家财政。

  而竹立家则认为,应该在政府机构改革中,尽力清除“软腐败”——副职设置过多。“副职过多是软腐败的一种表现形式。领导职位过多以及副职过多,一方面过多占用公共资源,二来降低效率,造成办事互相推诿,衔接不畅。”竹立家说。

  竹立家建议,最好在这次机构改革中对官员职数有严格的限制,按照“一正几副”的要求安排领导职数。


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