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财政体制改革:财力事权当匹配

http://www.jrj.com    2009年01月01日 01:18     第一财经日报
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  熊剑锋

  对于正在遭受财政收入下滑之苦的北京远郊区县来说,这个冬天还是增添了一些暖意。

  北京市政府2008年12月25日宣布,将实行新的市与区县分税制财政管理体制,其中的核心内容是将超过200亿元的财力下放区县;同时把增收空间大、区县征管效率高的城市维护建设税、远郊区县水资源费以及农村电费附加收入,由共享收入调整为区县固定收入,用于公共设施维护建设。

  北京的改革或许可成为呼声颇高的财政体制改革的一个样本。

  在增值税和企业所得税改革完成之后,此轮税制改革最主要的任务已经基本完成。在专家们看来,若遵循既有的改革逻辑,随着经济形势的变化,2009年实施财政体制改革的可能性大大增加。

  “税制改革告一段落,从各方面的情况来看,财政体制也该改革了。”中国社科院财贸所研究员杨志勇教授对《第一财经日报》表示。

  北京改革样本

  作为总部经济最为发达的地区之一,北京属于财政收入“富庶”之地。

  统计数据显示,2007年,北京的财政收入达到1492.6亿元,是2000年的4.3倍。而当年经济大省浙江省的地方财政收入也只有1650亿元。

  但是在北京市内部,各区县财政之间却存在贫富不均的问题。以跨国外企较多的朝阳区为例,2007年的财政收入超过141.5亿元;在国企总部云集的西城区则也到了97亿元;但在较为偏远的平谷,2007年的财政收入仅为9.1亿元。

  由于北京18区县的经济发展并不平衡,一些区县受财政收入所限,在提供医疗保障等公共服务方面显得力不从心。

  不仅北京如此,据统计,2005年全国财政困难县达到了791个,占全部县财政总数的48%。这种情况在最近才有所改善。

  正是此前财政体制框架的不合理造成了这种局面。

  财政部科研所副所长刘尚希曾经撰文分析,在分税制改革之后,中央集中了绝大部分的增值税、企业税和消费税等主体税种,而留给地方的主要是一些征收难度较高的税种。在这种情况下,中央政府的宏观调控能力得到增强,但在省、市却形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。

  统计数据显示,1994年以来,省级政府的资金集中度不断加大,年均提高2%,从1994年的17%提高到2002年的31%,市一级政府同样在想方设法增加集中度,财力在逐步向省、市集中。

  刘尚希还认为,中国政府层级过多,有中央、省、市、县、乡五级政府。省以下政府层层向上集中资金,基本事权却有所下移,特别是县乡两级政府,履行事权所需财力与其可用财力高度不对称,成为突出矛盾。

  而解决财权和事权相分离的问题也正是此次北京分税制财政体制改革的目标。北京市财政局新闻发言人徐熙透露,明年北京会将涉及百姓切身利益的一些民生项目,“连事带钱”一并划转区县,由区县政府统筹安排使用,改变了此前多头分配资金的问题。

  而此前,“政府在安排一些项目支出时,是按照市、区县事权与财权的划分,由市、区县财政各出一部分钱进行安排”。徐熙表示,实施新的财政管理体制后,将有约200亿元的财力下放区县,将提升区县统筹发展、促进基本公共服务均等化的能力。

  财权变财力

  北京的改革,特别是下放财力的举措,是财政体制改革思路转变之后的一次试水。

  中国财政体制改革的思路经历了一次不为人瞩目的转变。十七大报告首次提出,健全财力与事权匹配的财税体制改革,与此前的财权与财力相匹配的思路相比,“财权”与“财力”相差仅一字,但意义却天差地别。

  财权是指各级政府负责筹集和支配收入的财政权力,主要包括征税权、收费权及发债权;财力是指各级政府拥有的货币形式的财政资源。财权和上级政府的转移支付共同构成财力。

  在县乡财政困难问题浮现之后,“财权和事权相匹配”一度成为财政体制改革的方向。所谓财权与事权相匹配,即承担事权对应享有应得的财政税收权利。这种思路要求继续推进省以下分税制改革。

  但是在刘尚希看来,省以下实施分税制之后,财力将进一步向省级政府和市级政府集中。

  “地方经济发展存在差距,在财权与事权相匹配的原则下,有的地方经济落后,即使有了财权,但是没有税源也无法获得财政收入;有的地方按现在的主题功能区的划分,属于禁止开发的地区,更是无法发展经济增加财政收入。”刘尚希对记者表示。

  以北京为例,其所属的18个区县被划分为四大主体功能区,门头沟、房山、平谷、怀柔、密云、延庆六个远郊区县被划分为生态涵养区。

  而财权改为财力之后,则是按照政府承担的公共服务资金需求量进行相应的财力配备,以达到财力和事权相匹配的目的,财力主要来自于该级政府的税收收入和上级的转移支付。

  不过,财权改为财力,涉及到各地财力的测算问题:在承担既有公共事务的基础上,相应需要配备多大的财力,减去测算出的地方自身财力,就是该地需要转移支付来解决的部分。

  “问题可能不一定有想象的那么困难,数据的收集和测算比过去更加容易。”杨志勇对本报记者表示,“目前的经济形势也可能是改革的一个动因。”

  2008年以来,由于房地产市场的持续萎靡,很多地方政府的土地收入大幅度下降,这对于依靠“土地财政”来维持公共支出和基本运转的政府来说是一个大难题,同时,其他税收收入也在下降,无疑是雪上加霜。

  “要维持地方政府的基本运转,必须要进行财政体制的改革。”杨志勇表示,“而目前内部可能已经有一些明确的内容。”

  为了解决县乡的财政困难的问题,2005年财政部曾出台“三奖一补”的政策。

  但是在刘尚希看来,仅仅奖励的制度无法从根本上解决问题,他认为,财政体制应尽快从现行的“层级财政”向“辖区财政”转变。建立辖区财政责任机制和问责制度,使得“每一级财政都应负有对辖区范围内各级财政平衡的责任”。

  刘尚希认为,分税制并非当前县乡财政困难的根本原因,虽然财力都集中到了中央财政,但是最终大部分还是通过转移支付划拨到了地方,问题在于省级政府可能存在截流等问题,无法最终到达基层。

  “中国现行的层级财政的特点是一级政府一级财政,每一级政府都容易形成最大程度关心本级财政状况的趋向。”刘尚希表示。

  地方发债冲动

  2009年由于面临金融危机和刺激经济的特殊任务,地方政府还要为4万亿元经济刺激计划提供资金配套。

  国务院4万亿经济刺激计划出台之后,资金来源成为各方关注的一个焦点问题。到2010年,中央财政将投入1.18万亿元。根据渣打银行(中国)的一份报告估算,其余的2.82万亿元中,地方政府承担的部分可能超过1.8万亿元。

  在日前的发改委工作会议上,各地政府和发改委官员纷纷建议,开闸放行地方政府发行债券,批准发行地方基础设施建设债券,给予地方债务额度。

  而地方债券此前确实出现了松动的迹象。有媒体报道,一份由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案,已提交到国务院等待批复。知情人士向本报记者透露,财政部也已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处,专门负责地方政府债务的管理。

  刘尚希对本报记者表示,实际上各地早已经通过投资公司发行公司债的方式来筹集建设资金,问题在于不公开透明,隐藏着巨大的风险。而地方债务实际上最后都是由中央财政来兜底的,因此此次地方债方面改革的思路就是将地方债务公开化透明化,以便加强地方债务管理。

  虽然《预算法》明确规定,地方政府不得发行国债,但是实际上还留下了一道“口子”:《预算法》第二十八条规定,地方政府不得发行地方政府债券,但是前提是“除法律和国务院另有规定”外。

  一位专家对本报记者表示,实际上这相当于给国务院授权决定是否允许地方政府发行债券,但是允许发行地方政府公债的可能性不大,而以市政项目债券的方式的可能性较大。

  实际上,据知情人士透露,在武汉城市圈“两型社会”综合配套改革试点的方案中,就曾经有允许地方政府发行市政债券的内容。

  地方债的一个问题在于如何防范道德风险。由于中国属于单一制的国家,地方政府的债务最终都是由中央政府兜底,如何避免地方政府滥发债券并推卸债务责任也是必须要考虑的问题之一。

  杨志勇认为,中央政府在审核批准地方政府发行债券时应该会考虑到这个问题,届时地方政府的财政状况也将成为是否核准债券发行的一个条件,同时中央政府可以在人事制度上加以约束。


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